giovedì 19 aprile 2018

ALESSANDRO TORRI: "UNA SCHEMATICA DELUCIDAZIONE SUGLI ENTI LOCALI"


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La Costituzione, sin dalla sua entrata in vigore, ha riconosciuto un ruolo di primo piano agli enti locali, quali fondamentali elementi dell’organizzazione dello Stato.
L’articolo 5 della Costituzione “promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo”.
La riforma del 2001 ha valorizzato molto l’autonomia degli enti locali, garantendo a Province, Città metropolitane e Comuni:
·        autonomia normativa: facoltà di adottare propri regolamenti e Statuti;
·        autonomia amministrativa: possibilità di emanare atti amministrativi aventi il medesimo valore degli atti amministrativi dello Stato;
·        autonomia finanziaria: facoltà di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri per il finanziamento delle loro attività.
Vale la pena sottolineare, prima di affrontare ciascun ente locale, che la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” rientra nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117 secondo comma lett. P Cost.).
I Comuni
Il Comune viene definito dal TU degli enti locali (decreto legislativo n.267/2000) come:
è un ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.”
Quali sono gli organi istituzionali del Comune?
1.   il Consiglio comunale;
2.   la Giunta comunale;
3.   il Sindaco.
Il Consiglio comunale è l’organo normativo del Comune.
 La Giunta è, invece, l’organo esecutivo. Questa è formata dal Sindaco – che ne nomina e ne revoca i componenti – e assoggettata al controllo politico del Consiglio, che può approvare nei suoi confronti una mozione di sfiducia, all’esito della quale il Sindaco è tenuto a dimettersi.
Il Sindaco, oltre ad essere l’organo di rappresentanza del Comune, è anche ufficiale del Governo, esercitando all’interno del Comune alcune funzioni proprie dello Stato quali:
·        anagrafe;
·        stato civile;
·        servizi elettorali;
·        vigilanza su sicurezza ed ordine pubblico;
·        servizi di statistica.
Il Sindaco ha anche il potere di emanare ordinanze, sia come organo locale (ad esempio, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale), sia come ufficiale del Governo (per eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini).
Come avvengono le elezioni del Consiglio comunale e del Sindaco?
Il Consiglio comunale e il Sindaco sono eletti dal corpo elettorale attraverso un sistema maggioritario che si distingue tra Comuni con meno di 15.000 abitanti e con Comuni con più di 15.000 abitanti.
Comuni con meno di 15.000 abitanti: le elezioni sono a turno unico. Ogni candidato alla carica di Sindaco deve essere collegato ad una lista di candidati per il Consiglio comunale. L’elettore esprime un voto congiunto (Sindaco e lista collegata), potendo esprime una o due preferenze per i candidati presentati dalla lista prescelta. È eletto Sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti (maggioranza relativa). La lista collegata al Sindaco ottiene i 2/3 dei seggi del Consiglio, il resto dei seggi è diviso proporzionalmente tra le altre liste.
Comuni con più di 15.000 abitanti: il sistema maggioritario è a doppio turno (il secondo è solo eventuale ovviamente). Il candidato a Sindaco può essere collegato a più liste di candidati a consigliere comunale. L’elettore può esprimere due preferenze, una per il Sindaco e una per la lista (con la possibilità di esprimere anche una o due preferenze sui candidati alla carica di consigliere), potendo esprimere anche un voto disgiunto (voto ad un candidato Sindaco e voto ad una lista a questo non collegata). È eletto Sindaco il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi. Se nessun candidato la raggiunge al primo turno, i due maggiormente votati passano ad un secondo turno (ballottaggio). Il 60% dei seggi del Consiglio comunale va alle liste collegate al candidato Sindaco vincitore (si parla di “premio di maggioranza”), a meno che una lista o un gruppo di liste non collegate al vincitore abbia ottenuto al primo turno oltre il 50% dei voti validi. Se un candidato viene eletto al primo turno, il premio di maggioranza scatta solo se le liste a lui collegate superano il 40% dei voti validi. Il resto dei seggi viene ripartito in modo proporzionale ai voti ricevuti, con esclusione delle liste che non abbiano raggiunto il 3% dei voti validi o che non siano collegate ad un gruppo di liste che abbiano superato un consenso superiore a tale soglia (cd. clausola di sbarramento).
La legge n. 56/2014 (Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni) ha dettato anche delle misure con riferimento alla disciplina generale dei Comuni. Le modifiche hanno interessato:
·        modificato il numero di consiglieri e di assessori nei Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti (10 consiglieri e 2 assessori nei Comuni fino a 3.000 abitanti; 12 consiglieri e 4 assessori nei Comuni con popolazione tra i 3.001 e i 10.000 abitanti);
·        parità di genere nelle Giunte comunali, in cui nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40% (esclusi i Comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti);
·        abolizione del divieto di terzo mandato consecutivo per i Sindaci dei Comuni fino a 3.000 abitanti (anche se è comunque posto il limite massimo di tre mandati consecutivi);
·        incompatibilità di parlamentare (nazionale o europeo) o membro del Governo con altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo degli enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 15.000 abitanti (prima era 5.000).
Quali funzioni spettano al Comune?
Al Comune spettano varie funzioni:
·        rappresentanza della propria comunità;
·        esercizio di funzioni amministrative (in virtù del principio di sussidiarietà e di vicinanza ai cittadini).
Le funzioni si distinguono in:
1.   funzioni proprie dei Comuni (art. 13 TU enti locali): riguardano la popolazione e il territorio comunale e identificano il Comune come ente esponenziale della comunità di riferimento;
2.   funzioni conferite con legge statale o regionale: sono quelle inerenti le materie di competenza esclusiva dello Stato o della Regione, ovvero di competenza concorrente, che in forza di un apposito provvedimento sono attribuite ai Comuni quale ente territoriale più vicino al cittadino.
Vediamo alcune delle principali funzioni che sono attribuite ai Comuni:
·        organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
·        organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di interesse comunale (ad esempio: il trasporto pubblico comunale);
·        il catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute dallo Stato dalla normativa vigente;
·        pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale e partecipazione alla pianificazione territoriale di ambito sovracomunale;
·        attività di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi a livello comunale;
·        organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio, smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi;
·        progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali;
·        edilizia scolastica per la parte non attribuita alle Province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
·        polizia municipale e polizia amministrativa locale;
·        tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale;
·        servizi in materia di statistica.


Le Province
La Provincia viene definita dall’articolo 2 del TU enti locali:
è un ente locale intermedio tra Comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo”.
Le Province sono state oggetto di varie riforme negli ultimi anni:
·        i decreti legge n. 201/2011 e 95/2012 avevano previsto: abolizione implicita della Giunta; un sistema elettorale indiretto; limitazioni ai poteri delle Province; procedura di accorpamento e riordino finalizzato alla loro soppressione, con trasferimento delle competenze alle Città metropolitane (da istituire). Questi interventi normativi sono stati dichiarati incostituzionali dalla sentenza della Corte costituzionale n. 220/2013 perché, a parere della Corte, la riforma delle Province non poteva essere disposta tramite lo strumento della decretazione d’urgenza, ma solo attraverso l’adozione di una legge. A seguito di questa declaratoria di illegittimità il Legislatore ha posto rimedio, almeno temporaneamente, per salvare gli effetti dello scioglimento delle Province e prorogare la gestione dei commissari.
·        la legge 56/2014 (legge Delrio) ha istituito le Città metropolitane, ha ridefinito il sistema delle Province e ha dato una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di Comuni.
La legge Delrio definiva le Province “enti di area vasta” e conferiva a queste un carattere transitorio, nelle more della riforma costituzionale (poi bocciata il 4 dicembre 2016).
Esistono anche le cd. Province montane, cui le Regioni riconoscono, nelle materie di loro competenza, forme particolari di autonomia.
Quali sono gli organi della Provincia (ente di area vasta)?
·        il Presidente della Provincia;
·        il Consiglio provinciale;
·        l’Assemblea dei Sindaci.
Una caratteristica comune a tutti e tre gli organi è il carattere gratuito di questi incarichi.

IL PRESIDENTE DELLA PROVINCIA:
Il Presidente della Provincia viene eletto, in via indiretta, dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia; sono eleggibili i Sindaci della Provincia il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni.
L’elezione avviene sulla base di candidature sottoscritte da almeno il 15% degli aventi diritto al voto. Ogni elettore vota un solo candidato e il voto è ponderato in base ad un indice rapportato alla popolazione complessiva della fascia demografica di appartenenza del Comune. È eletto il candidato che consegue il maggior numero di voti, sulla base di detta ponderazione.
Il Presidente resta in carica per 4 anni, ma è prevista la decadenza automatica in caso di cessazione dalla caricai Sindaco.
Quali funzioni ha il Presidente della Provincia:
·        rappresenta l’ente;
·        convoca e presiede il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci;
·        sovrintende il funzionamento degli uffici.
IL CONSIGLIO PROVINCIALE:
E’ composto dal Presidente della Provincia e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione:
·        16 se la popolazione è superiore a 700.000 abitanti;
·        12 se la popolazione è compresa tra i 300.000 e i 700.000 abitanti;
·        10 se la popolazione è inferiore a 300.000 abitanti.
Il Consiglio provinciale è un organo elettivo di secondo gradoàhanno diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i consiglieri dei Comuni della Provincia.
È prevista la presentazione di liste, sottoscritte da almeno il 5% degli aventi diritto al voto, composte da un numero di candidati non superiore al numero di consiglieri da eleggere né inferiore alla metà.
Anche in questo caso il voto è ponderato e si riferisce al singolo candidato e non è attribuito alla lista. Viene stilata un’unica graduatoria e sono eletti coloro che ottengono il maggior numero di voti, secondo la ponderazione.
La carica dura 2 anni e si decade automaticamente in caso di cessazione della carica comunale.
Il Consiglio svolge diverse funzioni:
·        funzioni di controllo e di indirizzo;
·        approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Presidente della Provincia;
·         ha potere di proposta dello statuto e ha poteri decisionali per l’approvazione del bilancio.
ASSEMBLEA DEI SINDACI:
È composta dai Sindaci dei Comuni della Provincia.
È competente per l’adozione dello statuto e ha potere consuntivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuire ad essa anche poteri propositivi, consultivi e di controllo.
Quali sono le funzioni delle Province? Queste vengono indicate dalla legge 56/2014:
·        pianificazione territoriale provinciale di coordinamento;
·        tutela e valorizzazione dell’ambiente (per gli aspetti di cui ha competenza);
·        pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato;
·        costruzione e gestione delle strade provinciali;
·        programmazione provinciale della rete scolastica;
·        raccolta ed elaborazione dei dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;
·        gestione edilizia scolastica;
·        controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.
 Le Città metropolitane
Sono state introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001, ma non hanno ancora trovato una concreta istituzione nel nostro sistema normativo.
L’articolo 114 Cost. annovera le Città metropolitane tra gli enti costitutivi della Repubblica (“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”), definendoli “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
Cosa differenzia le Città metropolitane dai Comuni e dalle Province? La differenza sta nel fatto che le Città metropolitane sono enti locali non obbligatori, la cui costituzione è rimessa cioè all’iniziativa degli enti locali interessati.
La Città metropolitana è un ente formato da una pluralità di Comuni, affini per contiguità territoriale, relazioni sociali e culturali, caratteri ambientali e altre caratteristiche comuni, che si trovano all’interno di aree metropolitane (coincidenti con il territorio della Provincia delle città interessate).
Il procedimento per la loro istituzione era previsto dall’articolo 23 del TU enti locali, ma è stato modificato con numerosi interventi normativi che hanno tentato di istituire le prime Città metropolitane.
La legge n. 56/2014 individua 9 Città metropolitane:
·        Torino;
·        Milano;
·        Venezia;
·        Genova;
·        Bologna;
·        Firenze;
·        Bari;
·        Napoli;
·        Reggio Calabria.
Accanto a queste nove, si aggiunge una decima: la Città metropolitana di Roma capitale.
Il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia omonima.
Quali sono gli organi della Città metropolitana? Gli organi sono:
1.   Sindaco metropolitano;
2.   il Consiglio metropolitano;
3.   la Conferenza metropolitana.
Anche in questo caso si tratta di incarichi svolti a titolo gratuito.
IL SINDACO METROPOLITANO: questo è il Sindaco del Comune capoluogo.
IL CONSIGLIO METROPOLITANO: questo è composto dal Sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione:
·        24 se la popolazione è superiore a 3 milioni di abitanti;
·        18 se è compresa tra 800.001 e 3 milioni di abitanti;
·        14 se pari o inferiore a 800.000 abitanti.
Anche questo Consiglio è un organo elettivo di secondo grado, poiché hanno diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i consiglieri dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana.
Il Consiglio dura in carica 5 anni.
Quali sono le funzioni ad esso attribuite?
·        è organo di indirizzo e di controllo;
·        approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto sottoposto ad esso dal Sindaco metropolitano;
·        ha potere di proposta dello statuto;
·        ha poteri decisori finali per l’approvazione del bilancio.
LA CONFERENZA METROPOLITANA: è composta dal Sindaco metropolitano e dai Sindaci dei Comuni della Città metropolitana.
Quali sono le funzioni attribuite alla Conferenza metropolitana?
·        è competente per l’adozione dello statuto;
·        ha potere consuntivo per l’approvazione dei bilanci;
·        lo statuto può attribuire ad essa altri poteri propositivi e consultivi.
In generale, quali sono le funzioni attribuite alle Città metropolitane? Queste si distinguono tra:
·        funzioni fondamentali delle Province e quelle attribuite ad esse nel processo di riordino delle Province stesse;
·        funzioni fondamentali proprie.
Vale la pena elencare le principali funzioni proprie delle Città metropolitane:
1.   piano strategico del territorio metropolitano;
2.   pianificazione territoriale generale;
3.   organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;
4.   mobilità e viabilità;
5.   promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
6.   sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano.
Va sottolineato, inoltre, che le Regioni e lo Stato possono attribuire ad esse ulteriori competenze.
Gli organi delle Città metropolitane adottano un proprio statuto che disciplina, tra le altre cose, i rapporti tra i Comuni e le stesse Città metropolitane per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali.
Alla Città metropolitana di Roma capitale è conferito un ordinamento particolare, anche in virtù del riconoscimento diretto della funzione di Capitale della Repubblica, di cui all’articolo 114 terzo comma della Cost. In particolare, a Roma capitale sono attribuite funzioni per la valorizzazione di beni culturali e di beni paesaggistici, in materia di organizzazione fieristica, nel settore turistico e di protezione civile. Essa dispone di un particolare regime di autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti della Costituzione.
Gli altri enti locali e le forme di associazionismo tra enti locali
Sono tre, in particolare, gli enti che andremo ad analizzare:
1.   COMUNITA’ MONTANE;
2.   COMUNITA’ ISOLANE E DELL’ARCIPELAGO;
3.   UNIONI DI COMUNI.

LE COMUNITA’ MONTANE:
Nascono come enti di diritto pubblico già a partire dal 1971. La relativa normativa è stata più volte modificata ed anche la loro qualificazione è passata da “unioni montane” a “unioni di Comuni, enti locali costituiti fra Comuni montani”.
Le Comunità montane si caratterizzano per un accentuato grado di autonomia, non solo rispetto alla Regione, ma anche rispetto ai Comuni, avendo queste potestà statutaria e regolamentare, prevista espressamente dalla legge n. 131/2003.
La loro costituzione è disciplinata dal decreto legislativo n. 267/2000 che afferma espressamente: “La costituzione della Comunità montana avviene con provvedimento del Presidente della Giunta regionale”. La disciplina delle Comunità montane viene demandata ad una legge regionale che deve, in particolare, contenere i riferimenti in merito alle seguenti tematiche:
·        modalità di approvazione dello Statuto;
·        procedure di concertazione;
·        disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali;
·        criteri di ripartizione tra le Comunità montane dei finanziamenti regionali e di quelli dell’Unione europea;
·        i rapporti con gli altri enti operanti nel territorio.
LE COMUNITA’ ISOLANE E DELL’ARCIPELAGO:
L’articolo 29 del TU enti locali estende espressamente la disciplina delle Comunità montane anche alle Comunità isolane e dell’arcipelago.
Queste sono unioni di comuni che possono essere istituiti in ciascuna isola o arcipelago di isole, ad eccezione della Sardegna e della Sicilia.
UNIONI DI COMUNI:
L’articolo 32 del decreto legislativo n. 267/2000 disciplina l’Unione di Comuni, definendoli: “enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza”.
L’atto costitutivo e lo statuto dell’Unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti, con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie.
Il Legislatore ha disposto l’obbligo di esercitare in forma associata, mediante un’Unione di comuni, le funzioni amministrative e i servizi pubblici per i Comuni di piccole dimensioni.
La legge n. 56/2014 ha previsto due tipologie di Unione:
1.   una prima: per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni;
2.   una seconda: per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali (si riferisce a Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti). Per la costituzione di Unioni obbligatorie servono almeno 10.000 abitanti (che scendono a 3.000 in caso di Comuni appartenenti a Comunità montane, per cui servono almeno 3 Comuni).
Quali sono gli organi dell’Unione di comuni?
·        il Presidente;
·        la Giunta;
·        il Consiglio (i cui membri sono eletti dai Consigli dei Comuni associati, tra i loro componenti).
Queste cariche sono a titolo gratuito.
È anche introdotta la figura del Segretario dell’Unione, scelto tra i segretari dei Comuni associati.
Sono state predisposte misure agevolative e organizzative per la fusione di Comuni, finalizzate a tutelare la specificità degli stessi.
È stato creato anche un nuovo procedimento di fusione di Comuni chiamato incorporazione, caratterizzato dal fatto che il Comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del Comune incorporato.
L’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali
La Costituzione ha riconosciuto espressamente l’autonomia statutaria delle Province e dei Comuni. L’articolo 114 della Costituzione, infatti, afferma che: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
Gli Statuti degli enti locali sono sottoposti al rispetto dei principi costituzionali, ma, diversamente dagli Statuti regionali, non trovano, all’interno del testo costituzione, una precisa definizione degli ambiti di competenza, dei contenuti e delle procedure di approvazione degli stessi.
Queste indicazioni si trovano nella legge di attuazione della riforma costituzionale n. 3/2001 (la legge di attuazione è la n. 131/2003), la quale ha previsto che lo Statuto stabilisca:
·        i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente;
·        le forme di controllo;
·        le garanzie delle minoranze;
·        le forme di partecipazione popolare.
Questa legge ha anche precisato che gli Statuti degli enti locali devono essere in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica.
Peraltro, l’articolo 117 Cost. prevede, a seguito della riforma del 2001, anche l’attribuzione della potestà regolamentare ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Alessandro Torri


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