NB. Alla Camera dei deputati sono
attribuite la rappresentanza della Nazione, la funzione legislativa, la
funzione di indirizzo politico e quella di controllo dell’operato del Governo; al
Senato della Repubblica sono attribuite la rappresentanza delle Istituzioni
territoriali, la partecipazione al procedimento legislativo, la funzione di
raccordo tra lo Stato e gli enti territoriali e la valutazione delle politiche
pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni: mentre è chiaro il
ruolo politico-costituzionale della Camera dei deputati, risulta indeterminato
e confuso il ruolo del Senato, che rappresenta gli enti territoriali, ma svolge
anche altre funzioni non omogenee.
NB. La modalità di scelta dei senatori è
rimasta del tutto indeterminata. Non sciolta l’alternativa tra elezione
indiretta (da parte dei Consigli regionali) o diretta (da parte del corpo
elettorale), si è rinviata ad una successiva legge ordinaria. Non è stato chiarito
in che modo verranno scelti i 21 sindaci. Anche in questo caso sarà la legge
ordinaria a specificarlo. È stata introdotta una figura di senatori del tutto
nuova: di nomina presidenziale “a tempo” (anziché “a vita”, com’è adesso). La
durata di sette anni è la stessa della durata del mandato presidenziale, il che
collegherà questi senatori ai Presidenti in carica, con un’attenuazione della
autonomia istituzionale.
·
L’esame dei disegni di legge è avviato
dalla Camera che, dopo l’approvazione, trasmette immediatamente il testo al Senato
che, se decide di esaminarlo, può proporre modifiche al testo e la Camera può
scegliere se accoglierle o meno. Le proposte di modifica riferite a progetti di
legge in cui è prevista la «clausola di supremazia», adottate dal Senato a
maggioranza assoluta, sono superabili dalla Camera solo con maggioranza assoluta.
L’esame da parte del Senato dei disegni di legge in materia di bilancio e di
quelli con cui è prevista la «clausola di supremazia» è necessario ma i tempi
del procedimento sono ridotti. Nel procedimento legislativo sono introdotti
specifici termini per singole fasi: nella (spesso)eventuale o (raramente) necessaria
fase senatoria i termini si riferiscono alla deliberazione se discutere o meno sul
testo inviato dalla Camera e (in caso affermativo) a quello di approvazione
delle modifiche (che possono non essere prese in considerazione dalla Camera).
Anche per il procedimento di conversione di decreti –legge se il Presidente
della Repubblica chiede una nuova deliberazione alle Camere di un disegno di
legge di conversione di un decreto - legge, il termine per la conversione
in legge è differito di ulteriori 30 giorni (60 + 30). Introdotti alcuni vincoli
alla decretazione d’urgenza - peraltro oggi già fissati dalle leggi ordinarie e
dai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale - : la possibilità
di ricorso al decreto-legge è espressamente esclusa per le leggi in materia
costituzionale ed elettorale, le deleghe al Governo, l’autorizzazione alla
ratifica di trattati internazionali, l’approvazione di bilanci e il ripristino
di norme che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime.
·
Il
Governo può chiedere il «voto a data certa» per assicurare una corsia
preferenziale (votazione entro 70 giorni) ai disegni di legge essenziali per
l’attuazione del suo programma, con l’esclusione di alcune tipologie di leggi
(leggi ad approvazione paritaria di Camera e Senato, leggi in materia
elettorale, leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali,
leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto e legge che reca il contenuto
della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l’equilibrio di
bilancio). Questo comporta che: il
Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro 5 giorni
dalla richiesta, che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine
del giorno; il disegno di legge
prioritario dovrà essere sottoposto alla pronuncia in via definitiva della
Camera dei deputati entro il termine di 70 giorni; sono ridotti della metà i
termini già esigui per la deliberazione di proposte di modificazione da parte
del Senato.
NB Mutato
profondamente il procedimento
legislativo: la partecipazione paritaria delle due Camere sarà limitata a un
numero limitato di leggi bicamerali (leggi costituzionali e leggi in materia di
elezione del Senato, referendum
popolare e ordinamento degli enti territoriali). Per tutte le altre leggi, il
Senato potrà solo proporre modifiche sulle quali la Camera si pronuncia in via
definitiva. Introdotto il giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi
elettorali delle Camere: è riconosciuta ad un terzo dei senatori o ad un quarto
dei deputati la possibilità di sottoporre alla Corte Costituzionale le leggi
elettorali prima della loro promulgazione. L’iter di formazione delle leggi si complica: dall’unico attuale sono
una decina le diverse modalità previste dalla riforma per approvare una legge. È consistente il rischio
di aumentare il contenzioso davanti alla Corte costituzionale. Saranno i
Presidenti di Camera e Senato a risolvere i (prevedibilmente numerosi) casi
controversi, ovvero se seguire l’uno o l’altro iter di formazione.
NB. La presenza di due Camere che svolgono le
stesse funzioni c.d. bicameralismo perfetto), secondo la vulgata in corso da anni
rallenterebbe i tempi della produzione legislativa, a causa della c.d. navetta.
In realtà, quando v’è stato l’accordo politico di maggioranza su un testo le leggi sono state approvate
rapidamente, anche nel giro di pochi giorni. Si trascura, altresì, di considerare che gli errori in cui incorre
una Assemblea nella approvazione di una normativa possono essere “appianati”
nell’altra Aula.
·
Aumento
dei quorum per l’elezione del Capo dello Stato: è eletto dal Parlamento in seduta
comune a maggioranza dei due terzi; dal quarto scrutinio è sufficiente la
maggioranza dei tre quinti e dal settimo scrutinio quella dei tre quinti dei votanti
prima della promulgazione. Le leggi
elettorali possono essere sottoposte al giudizio preventivo della Corte
costituzionale, su ricorso di almeno un quarto dei componenti della Camera o di
almeno un terzo dei componenti del Senato. I giudici della Corte
costituzionale eletti dal Parlamento sono scelti tre dalla Camera e due dal
Senato.
NB Si accresce il peso della Camera nella
scelta del Capo dello Stato. In raccordo con la legge elettorale n. 52 del 2015
(c.d. Italicum), aumenta il peso del partito che ha – grazie al premio
elettorale conseguito per poter formare il Governo – la maggioranza alla Camera.
La previsione delle diverse maggioranze qualificate per la elezione del
Presidente è stato proposto per compensare lo sbilanciamento a favore del
partito che ha la maggioranza dei seggi alla Camera e, tende a preservare il
carattere “non maggioritario” della scelta del Presidente della Repubblica, che
rappresenta l’unità nazionale. Dal settimo scrutinio, però, la maggioranza dei
3/5 è calcolata “sui votanti” e non “sui componenti”. Non può escludersi,
dunque, un Presidente eletto con maggioranze parlamentari ridotte (qualora una
o più forze politiche decidano di non presentarsi al voto).
·
Legislazione statale e regionale: eliminata la c.d. “competenza legislativa concorrente” regionale. Maggiore chiarezza
nella definizione della competenza legislativa dello Stato, rafforzata in
alcune materie (come le politiche attive del lavoro, la concorrenza e le infrastrutture strategiche).
Competenza legislativa residuale delle Regioni nelle materie non riservate in
via esclusiva allo Stato. Per tutelare l’unità giuridica o economica statuale o l’interesse nazionale, su proposta del
Governo, la legge statale può intervenire in materie non attribuite dalla Costituzione
alla competenza esclusiva dello Stato.
·
Abolite
le Province quali organi
costituzionali dotati di funzioni e poteri propri.
·
Abolito
il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).
·
Aumentato
a 150.000 il numero di firme necessario alla presentazione di un progetto di iniziativa popolare e
introdotte garanzie procedurali per assicurarne il successivo esame e
l’effettiva decisione parlamentare. Abbassato il quorum per la validità del referendum abrogativo: se richiesto da almeno 800.000 firmatari il quorum è fissato alla maggioranza dei
votanti alle elezioni politiche precedenti. Introdotto l’istituto del
referendum propositivo e di indirizzo.
NB. Gli strumenti di democrazia diretta
non vengono favoriti: da un lato si prevede l’innalzamento del numero delle
firme necessarie per poter presentare disegni di legge d’iniziativa popolare (e
per promuovere un referendum, seppur
compensato con un abbassamento del quorum
per la validità del voto referendario), dall’altro si rinvia ai regolamenti
parlamentari di stabilire le regole per la presa in esame disegni di legge d’iniziativa popolare da
parte delle Camere.
NB. Lettura combinata della riforma costituzionale con
il c.d. “Italicum” (legge
6 maggio 2015, n. 52, “Disposizioni
in materia di elezione della Camera dei deputati).
Atteso che il rapporto di fiducia tra il Governo e il Senato è
eliminato ed è la sola Camera ad accordare o revocare la
fiducia al Governo ed essere il luogo centrale e (prevalentemente) unico ove si
formano le leggi, la legge elettorale 52/2015 assicura la maggioranza assoluta
dei seggi (il 55%, pari a 340 deputati) alla lista o alla coalizione di liste
che al primo turno supera la soglia del 40% dei voti espressi (con un premio di
maggioranza del 15%); in caso di mancato superamento della soglia “scatta” il
ballottaggio fra le due liste o coalizioni di liste che al primo turno abbiano
ottenuto il maggior numero di voti: anche in questo caso il vincitore otterrà
la maggioranza assoluta dei seggi (il 53%, pari a 327 deputati) alla Camera dei
deputati. Di conseguenza potrebbe formarsi un Governo “monocolore” espressione
di una esigua minoranza di votanti e con una presenza “strabordante” di
parlamentari che lo sostengono alla Camera, che, con la riforma, “oltre ad
essere titolare esclusiva del rapporto di fiducia col Governo, sarebbe titolare
pressoché esclusiva della funzione legislativa in quanto l’esercizio collettivo
col Senato è limitato” (prof. Alessandro Pace). E ancora: la riforma ha
modificato il sistema di elezione del Presidente della Repubblica da parte del
Parlamento in seduta comune (composto da 630 deputati e 100 senatori, non
essendovi più i delegati regionali in quanto ricompresi fra questi ultimi),
prescrivendo (si ribadisce) le seguenti maggioranze qualificate: 2/3
dell’Assemblea sino al terzo scrutinio; 3/5 dal quarto al sesto scrutinio; 3/5
dei votanti dal settimo scrutinio in poi. Da quest’ultimo scrutinio in poi, quindi,
non può escludersi un Capo dello Stato eletto con maggioranze parlamentari
monopartitiche. La riforma è intervenuta anche sul sistema di elezione dei
giudici costituzionali, prevedendone, fra i quindici, (come si è in precedenza
detto) cinque di emanazione parlamentare, tre della Camera e due del Senato.
Anche in questa ipotesi, il raccordo fra il disposto della legge 52/2015 e la
riforma costituzionale può portare la non bassa probabilità che i giudici
costituzionali di nomina parlamentare (senz’altro quelli “fuoriusciti” dalla
Camera, ma, in realtà, anche quelli dal Senato), potrebbero essere “partoriti”
da una maggioranza “a partito unico”.
NB. La tecnica legislativa lascia molto a
desiderare. Le Costituzioni
straniere (inclusa quella italiana vigente del 1948) si caratterizzano (a
differenza delle altre fonti di diritto) dalla brevità, lapidarietà, chiarezza
e semplicità degli enunciati, ove sono assenti richiami ad altre
disposizioni contenute nell’articolato.
Gli articoli di seguito riportati -
a mo’ di esempio - contrastano marcatamente con le regole basi
della legislica:
Articolo 10 (della riforma).
(Procedimento legislativo).
1. L'articolo 70 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Art. 70. – La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle
due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi
costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni
costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum
popolari, le altre forme di consultazione di cui all'articolo 71, per le leggi
che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di
governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le
disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che
stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche
dell'Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di
incompatibilità con l'ufficio di senatore di cui all'articolo 65, primo comma,
e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114,
terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120,
secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi,
ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate
solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.
Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.
Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è
immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su
richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei
trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di
modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via
definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere
all'esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la
Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere
promulgata.
L'esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione
all'articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla
data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati
può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione
finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
I disegni di legge di cui all'articolo 81, quarto comma, approvati dalla
Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può
deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della
trasmissione.
I Presidenti delle Camere decidono, d'intesa tra loro, le eventuali
questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.
Il Senato della Repubblica può, secondo
quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché
formulare osservazioni su atti o documenti all'esame.”
“Articolo 12 (della riforma)
(Modifica dell'articolo 72 della
Costituzione).
1. L'articolo 72 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Art. 72. – Ogni disegno di legge di cui all'articolo 70, primo comma,
presentato ad una Camera, è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da
una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo
e con votazione finale.
Ogni altro disegno di legge è presentato alla Camera dei deputati e,
secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla
Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.
I regolamenti stabiliscono procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza.
Possono altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione
dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti, che, alla
Camera dei deputati, sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei
gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione
definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un
decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che
sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua
approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. I regolamenti determinano
le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni.
La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della
Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed
elettorale, per quelli di delegazione legislativa, per quelli di conversione in
legge di decreti, per quelli di autorizzazione a ratificare trattati
internazionali e per quelli di approvazione di bilanci e consuntivi.
Il regolamento del Senato della Repubblica disciplina le modalità di
esame dei disegni di legge trasmessi dalla Camera dei deputati ai sensi
dell'articolo 70.
Esclusi i casi di cui all'articolo 70, primo comma, e, in ogni caso, le
leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei
trattati internazionali e le leggi di cui agli articoli 79 e 81, sesto comma,
il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque
giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per
l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del
giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati
entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i
termini di cui all'articolo 70, terzo comma, sono ridotti della metà. Il
termine può essere differito di non oltre quindici giorni, in relazione ai
tempi di esame da parte della Commissione nonché alla complessità del disegno
di legge. Il regolamento della Camera dei deputati stabilisce le modalità e i
limiti del procedimento, anche con riferimento all'omogeneità del disegno di
legge».
Fabrizio Giulimondi