FABRIZIO GIULIMONDI: "La Turchia e l’Unione europea: riflessioni e dubbi (Bertold Brecht ce li impone)"

La coraggiosa dichiarazione di Papa Francesco sul genocidio perpetrato dall'impero ottomano ai danni del Popolo armeno  durante il biennio 1916-1917, mi ha sollecitato la ripubblicazione di un mio articolo intitolato " La Turchia e l'unione Europea: riflessioni e dubbi", pubblicato su "Il Mondo Giudiziario" n. 6 del  7 febbraio 2005 (pp.66-67).

Buona lettura!

Fabrizio Giulimondi

"Il Consiglio europeo di Bruxelles del 16-17 dicembre 2004 ha dato il via libera ai negoziati per l’adesione della Turchia alla Unione Europea a far data dal 3 ottobre 2005.

Il 14 dicembre il Parlamento europeo aveva votato una risoluzione per esortare il Consiglio europeo ad avviare senza irragionevoli ritardi i negoziati di adesione della Turchia alla Unione Europea.

È solo l’ultima tappa di un percorso iniziato nel 1987 con la presentazione formale da parte del Governo turco della domanda di adesione alla Comunità europea.

Il 6 marzo 1995 la risoluzione del Consiglio di associazione U.E. - Turchia proponeva l’adozione di iniziative in un certo numero di settori allo scopo di ampliare la portata della cooperazione tra Unione Europea e Turchia, includendo anche la possibilità, per tale Stato, di partecipare a taluni programmi comunitari.

La domanda è stata ripresentata nel 1996, in quanto la precedente non era stata tenuta in considerazione per la lontananza del sistema giudiziario sociale ed economico turco dal modello comunitario.

Il Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997 ha fatto della partecipazione ai programmi comunitari uno strumento per potenziare la strategia di pre-adesione rafforzata a favore dei Paesi candidati, stabilendo che tale partecipazione venga decisa caso per caso. Il partenariato rappresenta lo strumento fondamentale della strategia della pre-adesione poiché mobilita in un quadro unico tutte le forme di assistenza ai Paesi candidati. Tale procedura è stata estesa anche alla Turchia.

Però solamente nel 1999 il Consiglio europeo di Helsinki ha stabilito che la Turchia è uno Stato candidato destinato ad aderire alla Unione Europea sulla base degli stessi criteri applicati agli altri Paesi candidati: beneficerà della strategia di pre-adesione volta a promuovere e sostenere le riforme al suo interno, avendo anche la possibilità di partecipare a programmi e agenzie comunitari, nonché a riunioni tra i Paesi candidati e l’Unione convocate nell’ambito del processo di adesione.

Il Consiglio europeo di Nizza ha rafforzato tale linea: si passa, pertanto, da un approccio caso per caso alla partecipazione da parte del Paese candidato ad una ampia serie di programmi comunitari.

In attuazione di tale linea e di quella stabilita dal Consiglio europeo di Lussemburgo nel marzo 2001 fu stipulato il primo partenariato per l’adesione della Turchia.

Il Consiglio europeo di Copenaghen del 12-13 dicembre 2002 ha deciso che la strategia di adesione per la Turchia sarebbe stata rafforzata al fine di assistere la Turchia nel processo di adesione all’Unione Europea, invitando la Commissione a presentare una proposta relativa ad un partenariato per l’adesione riveduto (rispetto a quello del marzo 2001).

Alla decisione del Consiglio europeo di Bruxelles del 19 maggio 2003 è allegato un nuovo partenariato che contiene i principi, le priorità, gli obiettivi intermedi e le condizioni che la Turchia dovrà rispettare per aderire alla Unione Europea.

La Commissione europea, su mandato del Consiglio di Copenaghen del dicembre 2002, ha nel corso del 2004 stilato una importante relazione sullo stato di avanzamento delle riforme attuate dalla Turchia.

Giungiamo, infine, al Consiglio europeo di Bruxelles che ha dato il via libera dal 3 ottobre 2005 ai negoziati per la definitiva entrata della Turchia nella Unione Europea. I negoziati avranno una durata decennale. Nel frattempo gli organismi comunitari dovranno accuratamente monitorare l’avvicinamento della Turchia al modello comunitario.

Lo stesso Consiglio europeo di Bruxelles si è impegnato ad ammettere la Bulgaria e la Romania dal 1° gennaio 2007 ovvero dal 1° gennaio 2008 e ad avviare i negoziati con il governo croato il prossimo marzo 2005.

Vi è sufficiente tempo per verificare la riforma che medio tempore la Turchia vorrà e dovrà realizzare nei settori economico-finanziario, sociale, ordinamentale, giuspenalistico, giudiziario e dei diritti umani (tortura, pena di morte, tutela delle donne e delle minoranze etniche e religiose quali i Curdi e gli Armeni), ma nel frattempo è opportuno effettuare alcune riflessioni. Riflettere sulla storia e sulla collocazione geografica di questo Stato e sulla storia della Europa medesima può risultare necessario per rispondere ad alcune domande che sorgono dalla possibilità dell’entrata della Turchia in Europa.

La prima, e forse l’unica, domanda è la seguente: la Turchia è Europa, fa parte del suo spirito, partecipa della sua storia, ha contribuito alla costruzione di quei valori, di quei principi, di quelle linee di pensiero che hanno dato corpo prima alla Comunità Economica Europea e poi all’Unione Europea? Quei valori, quei principi, quelle linee di pensiero che non sono sorti dal nulla, ma sono il frutto di un processo di elaborazione compiuto da intelligenze di uomini e mediato da culture di popoli squisitamente europei. Valori, principi, linee di pensiero che negli anni si sono andati a trasfondere nelle Carte Costituzionali dei singoli ordinamenti degli Stati membri dell’Unione ed oggi nella Costituzione europea.

Uomini e popoli che hanno un idem sentire nell’approccio ai problemi dell’essere umano nella sua individualità corporea, spirituale e psicologica, essere umano che nella storia dei popoli europei — salvo quando essi sono caduti nelle tenebre del nazismo e del comunismo — è stato sempre al centro della attenzione dei sistemi giuridici e sociali.

Uomini e popoli che hanno un idem sentire nell’arte e nella cultura costruite in millenni di storia le cui radici affondano nella visione cristiana dell’uomo (1).

Storia e religione — inscindibilmente legate fra di loro — sono i due momenti unificanti dei popoli europei. I due parametri inscindibili per capire come si è giunti ad una Unione di Stati affasciati non solamente da vincoli ed interessi economico-finanziari ma anche politici, sociali, etici, religiosi ed umani.

L’unificazione della più gran parte degli Stati europei non è stata solamente una dismissione di una porzione della propria sovranità da parte dei governi a favore di una struttura sovranazionale, ma è stata l’espressione della volontà di un gruppo cospicuo di Stati di unificare, per mezzo di organi supernazionali, una stessa storia giuridica, sociale, economica e culturale: un idem sentire, una stessa idea di uomo e di Stato, di religione e di politica che si va a sostanziare in forme e procedure sovrastatuali.

L’Europa non solo come sommatoria di singoli ordinamenti ma come ordinamento essa stessa: la storia e la civiltà millenaria e cristiana europea che si fa res istituzionale.

Il processo di unificazione degli Stati europei è chiaramente interconnesso con il nostro passato, in primo luogo con il Medio Evo, quando, sulle rovine dell’Impero romano, si sviluppò una nuova civiltà che unificò, sulla base della comune tradizione greco-latina, tutti gli uomini in Europa sotto il segno della Cristianità. Nell’Europa medioevale l’appartenenza al Cristianesimo divenne il vincolo sociale fondamentale, che univa gli uomini in uno spirito più forte e più profondo dei vincoli di ceto e di carattere etnico e politico.

Questa tradizione cristiana ha conferito alla storia d’Europa una tensione permanente verso la realizzazione dei valori di libertà e di eguaglianza e, nella sua versione più moderna, è confluita nelle ideologie liberale e socialista e nella dottrina sociale della Chiesa che, a loro volta, hanno dato vita alle Carte costituzionali degli Stati occidentali a base religiosa giudaico-cristiana (2) (3) e, dal 1° gennaio 2006, alla Costituzione europea.

L’Europa, quindi, è il momento unificante delle storie di popoli che insistono su una area geografica determinata e che hanno condiviso lotte per mantenere le conquiste della propria civiltà. La religione cristiana ha rappresentato il collante di quei popoli, la loro arte, la loro cultura, la loro filosofia, la loro anima, la loro essenza stessa, la loro medesima storia.

In questa storia e, pertanto, nella storia della unificazione dei popoli europei l’Islam, anche nelle vestigia dell’Impero ottomano, quale ruolo ha giocato? Per secoli l’Europa ha visto il tentativo bellico dell’Islam e dell’Impero ottomano (id est turco) di far sventolare la bandiera della mezza luna su Vienna e su Roma.

La conoscenza della storia dei rapporti (rectius scontri) fra gli imperi occidentali e quelli orientali è utile e necessaria per meglio comprendere la realtà odierna.

Nel 1356 i Turchi invadono Gallipoli per poi conquistare la Tracia, la Macedonia, l’Albania. Piegano la grande Serbia per poi paralizzare Costantinopoli.

Nel 1396 fronteggiano i Mongoli e nel 1430 occupano la veneziana Salonicco.

Nel 1444 travolgono i Cristiani a Varna ed occupano la Valacchia, la Moldavia e la Transilvania.

Il 29 maggio 1453 Costantinopoli è conquistata da Maometto II che stermina con inaudita ferocia i Cristiani.

Nel 1456 gli Ottomani invadono Atene completando l’invasione della Grecia, islamizzando con brutale violenza le zone occupate.

Nel 1476 è attaccata Venezia e il Friuli è invaso.

Nel 1526 viene invasa l’Ungheria e Buda (oggi Budapest) è data alle fiamme ad opera di Selim il sanguinario.

Nel 1529 Selim tenta di invadere l’Austria ma viene fermato a Vienna.

Nel 1566 i Turchi occupano la roccaforte cristiana di Malta.

Nel 1571 Cipro viene conquistata.

Nel 1621 e nel 1672 la Polonia viene invasa.

Nel 1683 l’esercito ottomano tenta di nuovo di invadere la cattolicissima Austria, non riuscendovi.

Un periodo di quasi quattro secoli di invasioni e di tentativi — quasi riusciti — di dominazione dell’Europa, di sua islamizzazione e riduzione sotto la schiavitù ottomana pare non rappresentino nulla nella valutazione della domanda di accesso alla Unione Europea della Turchia.

Si potrebbe eccepire, certo, la lontananza di quel periodo dai nostri giorni, ma lo sterminio degli Armeni e l’occupazione militare di parte dell’isola di Cipro sono storia dei giorni nostri.

Nei confronti del popolo armeno è stato perpetrato un autentico genocidio in due periodi diversi (1895-1896; 1915-1917): due milioni di armeni sono stati eliminati per ragioni etnico-religiose. Altre centinaia di migliaia di loro sono dovute fuggire presso gli Stati confinanti. È questo un aspetto di non secondaria importanza, anche a ragione del fatto che i governi turchi succedutisi nel tempo non hanno mai riconosciuto tale immane tragedia.

Il riconoscimento del genocidio degli Armeni è stato posto come condizione imprescindibile per l’accesso della Turchia nella Comunità europea da parte del Parlamento europeo.

La risoluzione del Parlamento europeo del 18 giugno 1987 (4) rappresenta un momento fondamentale di riflessione sul nostro tema:

«A) B) omissis,

C) considerato che da parte armena tali fatti vengono visti come genocidio premeditato ai sensi della Carta dell’O.N.U. del 1948,

D) considerando che lo Stato turco respinge come infondata l’accusa di genocidi,

E) constatando che il governo turco, con il suo rifiuto di riconoscere il genocidio del 1915, ha privato fino ad oggi e continua a privare il popolo armeno del diritto ad una sua propria storia,

F) dato che a tutt’oggi il genocidio armeno, storicamente accertato, non è stato oggetto di condanna politica né ha dato atto a conseguenti riparazioni,

G) considerando che il riconoscimento del genocidio degli Armeni da parte della Turchia dovrebbe essere considerato come un atto profondamente umano di riabilitazione morale nei confronti degli Armeni, che non può che fare onore al governo turco,

H) omissis,

I) dato che la posizione assunta sul problema armeno dai vari governi turchi succedutisi nel tempo non ha mostrato segni di cedimento né contribuito in alcun modo ad allentare la tensione,

1) (Il Parlamento europeo) ritiene che la questione armena e quella delle minoranze in Turchia debbano ricevere una nuova collocazione nell’ambito delle relazioni fra la Turchia e la Comunità; sottolinea che di fatto la democrazia può essere costruita solidamente in un Paese solo a condizione che questo riconosca e arricchisca la propria storia con la propria varietà etnica e culturale;

2) ritiene che i tragici avvenimenti verificatisi negli anni 1915-1917 a danno degli Armeni stabiliti sul territorio dell’Impero ottomano costituiscono un genocidio ai sensi della Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine del genocidio, approvata dall’Assemblea Generale dell’O.N.U. il 9 dicembre 1948…;

3) chiede al Consiglio di intervenire presso il Governo turco attuale per ottenere il riconoscimento del genocidio perpetrato nei confronti degli Armeni negli anni 1915-1917 e di favorire l’instaurazione di un dialogo politico fra la Turchia e i delegati che rappresentano gli Armeni;

4) ritiene che il rifiuto dell’attuale governo turco di riconoscere il genocidio commesso in passato ai danni del popolo armeno dal governo…… costituiscono degli ostacoli insormontabili all’esame di un’eventuale adesione della Turchia alla Comunità;».

Non risulta a chi scrive che il governo turco abbia mai riconosciuto il genocidio di due milioni di Armeni di religione cristiana. Per quanto le risoluzioni siano atti giuridici europei non aventi natura vincolante, sarebbe opportuno riflettere sul netto rifiuto della Turchia — che fra dieci anni potrebbe diventare membro della Unione Europea — di riconoscere il genocidio del popolo armeno, rifiuto che, come ha sostenuto il Parlamento europeo, concreta un ostacolo insormontabile per la sua adesione alla Unione.

E non di poco momento è il problema della occupazione da parte dell’esercito turco di una porzione del territorio di Cipro.

Cipro, a seguito di un colpo di Stato organizzato dalla comunità greca nel 1974, fu invasa da 40.000 soldati turchi nella sua parte settentrionale, ove fu costituito nel 1975 uno Stato autonomo federale turco-cipriota e nel 1983 la Repubblica turca di Cipro del Nord. Cipro, pertanto, ha il 36% del suo territorio occupato da truppe turche e un c.d. Stato sito nella zona settentrionale riconosciuto soltanto dalla Turchia.

Il 1° maggio 2004 è entrata nella Unione Europea la parte greca di Cipro. È sicuramente in prima battuta un problema per la Grecia ma, inevitabilmente, non può che esserlo anche per la Unione Europea, tanto che la risoluzione del Parlamento europeo già citata, al punto 4), fra gli «ostacoli insormontabili all’esame di un’eventuale adesione della Turchia alla Comunità», oltre il mancato riconoscimento del genocidio degli Armeni e la negazione della questione curda, inserisce anche «il mantenimento di truppe di occupazione a Cipro».

Un anno prima, sempre il Parlamento europeo, con la risoluzione dell’11 dicembre 1986 (6), al punto L) dichiarò la propria preoccupazione «per il protrarsi dell’occupazione turca del 36% del territorio nazionale della Repubblica di Cipro, Paese associato alla Comunità europea».

Le questioni degli Armeni e dei Curdi ci conducono inesorabilmente al grave problema della violazione dei diritti umani in Turchia (detenuti, donne, oppositori politici, difensori dei diritti della persona, appartenenti a comunità religiose ed etniche di minoranza).

La tematica dei diritti umani non è di poco momento in Europa: i diritti della persona rappresentano, per alcuni autorevoli Autori (7), l’unica possibile appartenenza identitaria dei popoli occidentali.

Anche a tale proposito è bene far «parlare le carte».

Il rapporto più recente, del 2004, di Amnesty International, è esplicito: «La tortura e i maltrattamenti durante la detenzione di polizia sono rimasti motivo di grande preoccupazione. Nonostante siano diminuite di molto le denunce sull’uso di metodi di tortura, quali scosse elettriche, falaka (percosse sotto la pianta dei piedi) e sospensione per le braccia (diminuite non vuole dire cessate - n.d.r.), sono stati regolarmente segnalati casi di detenuti picchiati, denudati, molestati sessualmente e privati di sonno, cibo, bevande e dell’uso dei servizi igienici… È rimasto assai diffuso il ricorso all’uso sproporzionato della forza da parte della polizia durante le manifestazioni… dimostranti picchiati, presi a calci e malmenati dagli agenti… Le aggressioni e le molestie di natura sessuale nei confronti di donne poste sotto custodia di polizia hanno continuato ad essere motivo di grave preoccupazione… anche la violenza domestica, compresi i c.d. delitti di onore, è stata fonte di timori molto seri… alcune decine di civili sono stati uccisi dalle forze di sicurezza e da guardie dei villaggi principalmente nelle province sud-orientali ed orientali del Paese (abitate principalmente da popolazioni curde - n.d.r.). Molti potrebbero essere stati vittime di esecuzioni extragiudiziali o di un uso eccessivo della forza…».

La risposta data dal Consiglio dei Ministri della Unione Europea il 7 ottobre 2003 (8) in relazione alla interrogazione scritta E-1686/03 del 21 maggio 2003 (9) conferma questa preoccupazione: «Il Consiglio riceve costantemente informazioni su casi di tortura e trattamenti disumani in Turchia. Recenti relazioni delle organizzazioni internazionali di difesa dei diritti dell’uomo e degli organi delle Nazioni Unite tendono in effetti ad indicare che torture e trattamenti disumani — comprese le violenze sessuali nei confronti di donne detenute — continuano e, pur diminuendo, sono ancora molto diffuse in Turchia, in particolare durante il fermo di polizia, in relazione ad accuse per reati politici… tutto ciò è motivo di preoccupazione…».

È giusto porre la nostra riflessione sugli aspetti storici, nonché sul sistema giudiziario, carcerario e sociale della realtà turca. È corretto, però, porsi alcune domande anche sotto un aspetto squisitamente geografico.

La Turchia è dal punto di vista geografico Europa?

Se l’Unione Europea non può che essere la comunità economica, politica, monetaria, sociale di Stati che insistono sulla stessa area geografica denominata Europa, la Turchia rientra in questa comunità? Solamente il 3,2% del suo territorio può definirsi europeo, basandosi sul confine tracciato dal fiume Ural, così come convenzionalmente indicato dai geografi. Questi, individuando l’area europea nella parte ad Ovest della catena montuosa degli Urali e del fiume Ural, includono nel continente europeo anche la Russia e solitamente il Kazakistan.

Il 18,4% del territorio kazako è in Europa.

La Russia ha ben il 41% del proprio territorio all’interno del continente europeo. È sicuramente più Europa la Russia cristiano-ortodossa della Turchia islamica, la quale conta 24.011 Kmq europei su 780.586 Kmq complessivi (pari appunto al 3,2% di tutto lo Stato) e il 99% dei suoi quasi 69 milioni di abitanti appartenenti alla fede maomettana (10).

La componente religiosa, infatti, non è elemento secondario. La religione cristiana si identifica con l’Europa, con la sua storia e con i suoi popoli che sono stati per 1300 anni in lotta (Maometto: Mecca 570 - 632) con il mondo islamico e, per quasi quattro secoli, in guerra con l’Impero ottomano. Milletrecento anni in cui gli imperi islamici tentarono di invadere, occupare ed islamizzare con la violenza l’Europa cristiana.

La cultura musulmana e la sua storia sono compatibili con la cultura cristiana e la sua storia? La concezione tendenzialmente teocratica dell’Islam, di identificazione della religione con lo Stato, è omogenea con la concezione laica, di separazione del «foro interno» dalla sfera politico-statuale del mondo cristiano, nel quale lo stesso Gesù Cristo afferma: «Date a Cesare quel che è di Cesare ed a Dio quel che è di Dio»?

Nel nuovo Parlamento europeo, così come previsto dall’art. 1-20 della Costituzione firmata a Roma il 29 ottobre 2004 e che entrerà in vigore il 1° novembre 2006, fra i 750 parlamentari almeno 70 saranno gli europarlamentari turchi: questo non creerà alcun problema?

Anche il dibattito che si è svolto in queste settimane all’interno del Governo, del Parlamento e della società turca sulla possibilità di riformulare l’adulterio («infedeltà coniugale») come fattispecie penale incriminatrice, seppur conclusosi con un nulla di fatto, potrebbe essere indicativo di un costume mentale alieno ai modelli occidentali ed europei.

Sicuramente il conferimento alla Turchia di un ruolo privilegiato nei rapporti con l’Unione Europea apre per l’Europa ottime prospettive, in ragione della dimensione demografica e geostrategica di quello Stato. L’Unione avrebbe rapporti «forti» con uno Stato membro della Nato, collocato a cavallo tra l’Asia e l’Europa, fra il mondo cristiano-occidentale e quello islamico-orientale, avente una economia con una particolare potenzialità di sviluppo.

Il passaggio fra l’assegnazione di uno statuto «speciale» alla Turchia e la sua entrata come Stato membro nella Unione Europea dovrà essere molto meditato e non potrà prescindere da una valutazione rigorosa della realizzazione delle riforme e della loro effettiva attuazione in relazione alla tutela dei diritti umani nei più variegati settori sociali: «La tutela dei diritti umani è divenuta… strumento di politica estera… Un Paese come la Turchia, che è già membro del Consiglio d’Europa… stenta ad entrare formalmente nella Comunità… questo è un problema di politica estera… non è tanto il discorso di vedere se la Turchia è in grado di far fronte agli obblighi economici… ma piuttosto di valutare il suo rispetto dei diritti umani» (11).

Last but not least è la questione legata all’Accordo di Schengen.

Tale Accordo, stipulato il 14 giugno 1985 e integrato il 19 giugno 1990 fra la più gran parte dei Paesi dell’Unione, consente a tutte le persone, indipendentemente dalla loro cittadinanza, di circolare liberamente senza controlli sistematici al passaggio del confine di ogni Stato firmatario. L’acquis di Schengen impone ad ogni Stato ad esso partecipante di garantire l’efficacia dei controlli sull’ingresso di persone provenienti da Paesi esterni alle frontiere dell’Unione.

I limiti territoriali turchi garantiscono la sicurezza dei cittadini europei ovvero saranno di osmosi per facilitare l’ingresso di fondamentalisti musulmani che potrebbero giungere dagli Stati limitrofi?

L’entrata della Turchia in Europa in realtà depotenzia l’«in sé» dell’Europa, la sua natura, la sua idea, la sua ontologica essenza; pregiudica quell’Europa che ha vissuto parte della sua storia a difendere le proprie conquiste — quelle che oggi noi viviamo come parti integranti della nostra individualità e del nostro corpo sociale — dagli attacchi dell’Oriente musulmano.

Il riferimento a tutti quei parametri storici, geografici, sociali, religiosi che sono stati messi in evidenza in questo breve scritto ci fa comprendere che probabilmente la Turchia di Europa ha poco.

Se proprio risulta esservi la «necessità» che essa entri a far parte a pieno titolo della Unione Europea (e a questo punto perché non il Kazakistan e la Russia?), l’Unione ha gli strumenti economici e di pressione utili a rafforzare una politica di democrazia e di diritti umani in Turchia.

La prof.ssa Saulle ci può essere di aiuto per concludere questo articolo e fornire un suggerimento a coloro che dovranno valutare la domanda turca: «… Se in famiglia c’è un figlio degenere, la prima cosa che dovrebbe fare un padre è quella di tagliargli i viveri. Se nella comunità internazionale c’è uno Stato che non rispetta i diritti umani e la democrazia, forse lo strumento al quale è maggiormente sensibile, più che a raccomandazioni di principio, è proprio quello di decurtare gli aiuti» (12).

Mutuando il concetto alla questione in parola, possiamo ritenere che sino a che tutte le riforme in ogni settore dell’ordinamento turco, segnatamente quello penitenziario, giudiziario e della tutela delle donne e delle minoranze etniche, religiose e linguistiche, non saranno formulate e concretamente e solidamente attuate, la Turchia dovrà rimanere un partner economico e commerciale speciale e privilegiato della Unione Europea ma non suo membro di pieno diritto.".

Dott. Fabrizio Giulimondi

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1) Sfortunatamente il Preambolo alla Costituzione europea effettua un mero richiamo «alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, e dello Stato di diritto». Più coerenti con la storia europea sono i Preamboli alle Costituzioni greca e irlandese, che compiono un esplicito riferimento al legame di quei popoli alla propria tradizione e fede cristiana.

2) È interessante sottolineare che la più gran parte degli Stati a maggioranza musulmana non conoscono alcuna forma di Costituzione (in questo la Turchia è senza dubbio una eccezione, visto che, con un rapido processo di laicizzazione, nel 1928 si è data una Costituzione) e che quelli nord-africani, come Marocco, Tunisia e Egitto, hanno una Grundnorm in quanto risentono della diffusa presenza cristiana che nei secoli scorsi insisteva in quell’area e che fu cancellata ad opera delle invasioni islamiche.

3) «Ci si deve forse chiedere da dove nascono i diritti umani… L’Unione Europea ha risposto che non si può ricercare da dove vengono i diritti umani, perché si porrebbe il problema storicamente inoppugnabile che essi nascono nell’ambito della cultura o meglio della civiltà giudaico- cristiana» (Ernesto Galli della Loggia in «Atti del Convegno su storia, politica e religione, Roma, Palazzo Colonna, 25 ottobre 2004, Centro Orientamento Politico, Quaderno n. 7, p. 14).

4) Gazzetta Ufficiale C 190/119 del 20 luglio 1987.

5) Questo c.d. Stato, in quanto «fantoccio», non integra gli elementi necessari previsti da parte della dottrina per essere riconosciuto eo facto come soggetto di diritto internazionale della comunità internazionale (v. B. Conforti, «Diritto internazionale», Editoriale Scientifica, 1992).

6) Gazzetta Ufficiale G 007/109 del 12 gennaio 1987.

7) Ernesto Galli della Loggia, op. cit.

8) Gazzetta Ufficiale C51E/126 del 26 febbraio 2004.

9) Presentata da Anna Karamanou (2004/C51E/141, riportata sulla Gazzetta Ufficiale cit.).

10) Secondo i dati Eurostat del 2004.

11) Maria Rita Saulle, «La tutela dei diritti umani come strumento di politica estera», in «Un convitato di pietra, la PESC nell’Unione Europea», a cura di Maria Grazia Melchionni, Università degli Studi di Roma «La Sapienza», Polo Universitario Europeo Jean Monnet - Luigi Einaudi, 1999, Roma, p. 73.

12) Saulle, op. cit., p. 72.

EXCURSUS SULLA DISCIPLINA DEGLI IMMOBILI CONFISCATI ALLA MAFIA

L’ordinamento nazionale si è preoccupato, nel tempo, di portare avanti, tra le altre, anche una azione di contrasto agli interessi economici e patrimoniali delle  associazioni criminali di natura camorristico - mafiosa.

Nella formazione antimafia italiana la lotta avverso le ricchezze delle mafie si articola in due grandi fasi: la prima nasce con la legge Rognoni -  La Torre nel 1982 (L.13 settembre 1982, n. 646) e riguarda le indagini della polizia e i procedimenti aventi ad oggetto il sequestro e la confisca di specifiche unità immobiliari; la seconda si rivolge all’uso che lo Stato fa dei patrimoni sottratti al crimine organizzato e fondamentale è stata, a questo proposito, la legge 7 marzo 1996, n. 109. Si può asserire che, fino alla approvazione di quest’ultima, l’intervento dello Stato nell’ambito dei beni  accumulati illecitamente da Cosa Nostra è stato soprattutto di carattere repressivo.  Un grande patrimonio immobiliare, strappato alla mafia grazie all’applicazione delle misure di prevenzione di ordine patrimoniale, introdotte con la legge Rognoni-La Torre del 1982, giaceva in una situazione di totale abbandono, o addirittura,  in alcuni casi paradossali, continuava ad essere nella disponibilità delle cosche.

Con la citata legge n. 109/1996 è stato stabilito che i beni confiscati debbano essere restituiti ai cittadini ai quali furono sottratti con la violenza e il delitto.

Dal punto di vista applicativo, la problematica principale emersa  sin dal principio si è concretizzata nelle lungaggini procedurali e  burocratiche  fra il sequestro e la confisca, per giungere in ultimo all’utilizzo dei beni: la notevole rilevanza degli interessi economico – finanziari –commerciali in gioco  hanno attivato le agguerrite difese messe in campo dalle associazioni previste dall’art. 416 bis c.p. per il loro mantenimento.

Le procedure amministrative attraverso le quali il cespite viene posto nella disponibilità delle associazioni e delle cooperative si sono mostrate  lunghe e dense di ostacoli (ipoteche, stato di degrado degli immobili, occupazioni abusive), e si è  rilevata una inadeguatezza complessiva della macchina burocratico – amministrativa (in particolare della Agenzia del Demanio e delle  Prefetture).

Questa situazione ha dilatato sensibilmente la durata dell’iter di assegnazione del bene che, seppur, in molte ipotesi, in buone condizioni all’atto della confisca, al momento della sua assegnazione risulta essere in stato di abbandono e di degrado.  

Ulteriore punto di forte criticità che il tempo ha potuto evidenziare, è rappresentato dai diritti dei c.d. terzi in buona fede, soprattutto banche, che vantano garanzie reali a fronte di crediti posseduti nei confronti del soggetto sottoposto a misura di prevenzione.

Per la disciplina relativa alla destinazione e all’utilizzo dei beni confiscati, occorre far riferimento alla legge 31 maggio 1965, n. 575.

Tale normativa descrive le modalità con le quali deve avvenire la confisca dei beni: su iniziativa del procuratore della Repubblica, del direttore della Direzione Investigativa Antimafia o del questore territorialmente competente,  il tribunale (in veste collegiale), anche di ufficio, ordina con decreto motivato il sequestro dei beni nella disponibilità diretta o indiretta  della persona nei cui confronti è iniziato il procedimento,  quando il loro valore risulti sproporzionato al reddito dichiarato o all’attività economica esercitata,  ovvero ogniqualvolta, sulla base di sufficienti indizi, si abbia motivo di ritenere che gli stessi siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.

Il tribunale affida ad un amministratore il compito di provvedere alla custodia, alla conservazione e alla amministrazione dei beni  durante tutta la durata del  procedimento di sequestro, anche al fine di incrementarne, se possibile, la redditività.

Quanto alla gestione dei beni e alla loro destinazione (anche per sopperire alle problematiche burocratiche cui si è precedentemente accennato), il Parlamento italiano ha approvato alcune leggi (legge 24 luglio 2008, n. 125 di conversione del decreto legge 23 maggio 2008, n. 92; legge 15 luglio 2009, n. 94), volte a rendere più incisiva l’azione di individuazione e confisca dei beni e più rapida ed efficace la loro restituzione alla collettività.

 Per semplificare e velocizzare le procedure e dare efficienza all’opera delle Istituzioni, attraverso una iniziativa di coordinamento e di impulso, è stato istituito nel 2007 l’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per la gestione e la destinazione dei beni confiscati ad organizzazioni criminali.

È stata modificata la legislazione che regola il procedimento di destinazione dei beni: dai tribunali il bene passa direttamente alla Autorità amministrativa; il  Prefetto diventa la massima autorità di governo sul territorio ed ha il compito di emanare i provvedimenti di destinazione (generalmente affidati ai Comuni) e di vigilare affinché i beni siano effettivamente utilizzati per fini sociali pubblici.

Infine,  il decreto -legge 4 febbraio 2010, n. 4 (modificato dalla legge di conversione 31 marzo 2010, n. 50) ha istituito l’Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

Allo stato attuale, dunque, i beni immobili e aziendali confiscati (il cui sequestro, quindi, si è trasformato e cementificato in un provvedimento definitivo di confisca), con delibera del Consiglio Direttivo della Agenzia Nazionale, sulla base di specifica stima del valore, possono acquisire diverse destinazioni:

·        sono devoluti allo Stato: il provvedimento definitivo di confisca è comunicato dalla cancelleria dell’ufficio giudiziario alla  Agenzia del Demanio competente per territorio (ossia quella del  luogo ove si trova il cespite o la  sede della azienda oggetto di confisca), alla Agenzia Nazionale per la amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati, e, infine, al Prefetto territorialmente competente. L’Amministratore giudiziale, qualora confermato, prosegue il proprio ufficio sotto la vigilanza dell’Agenzia;

·        sono mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile e, ove idonei, anche per usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante interesse, salvo che si debba  procedere alla vendita degli stessi finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso;

·        sono mantenuti al patrimonio dello Stato e, previa autorizzazione del Ministro  dell’Interno, utilizzati dalla Agenzia per finalità economiche;

·        sono trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria, al patrimonio del comune ove l’immobile è sito, ovvero al patrimonio della Provincia o della Regione. Gli enti territoriali, anche consorziandosi, possono amministrare direttamente il bene o, sulla base di apposita convenzione, assegnarlo in concessione, a titolo gratuito e nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e parità di trattamento, a comunità, anche giovanili, ad enti, ad associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali, ad organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, a cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, oppure a comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti di cui al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, nonché alle associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349. La convenzione disciplina la durata, l’uso del bene, le modalità di controllo sulla sua utilizzazione, e le cause di cessazione dell’utilizzo. Se entro un anno l’ente territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, l’Agenzia dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi;

·        sono trasferiti al patrimonio del comune ove sono ubicati, se confiscati per il reato di cui all’art. 74 del citato T.U. 309/1990 (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope). Il Comune può amministrare direttamente il bene oppure, preferibilmente, assegnarlo in concessione, anche a titolo gratuito, ad associazioni, comunità o enti per il recupero di tossicodipendenti operanti nel territorio ove è sito l’immobile;

·        sono trasferiti al patrimonio del comune ove essi sono individuati e, qualora  possiedano caratteristiche tali da consentirne un uso agevole per scopi turistici, dati in concessione a  cooperative di giovani di età non superiore a 35 anni, ai sensi dell’art. 56, comma 2, decreto legge (c.d. Semplifica Italia) 9 febbraio 2012, n. 5, convertito in legge 4 aprile 2012, n. 35

I beni immobili di cui non sia possibile effettuare la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse sono destinati alla vendita con provvedimento della Agenzia, osservate, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile.

I beni aziendali sono mantenuti al patrimonio dello Stato e destinati, con provvedimento della Agenzia che ne disciplina le modalità operative:

·    all’affitto, quando vi siano fondate prospettive di continuazione o di ripresa dell’attività produttiva, a titolo oneroso;

·        alla vendita, per un corrispettivo non inferiore a quello determinato dalla stima  eseguita dalla Agenzia, a soggetti che ne abbiano fatto richiesta;

·        alla liquidazione, se vi sia una maggiore utilità per l’interesse pubblico o qualora la liquidazione medesima sia finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di stampo mafioso, con le modalità di cui al punto  precedente.

I beni mobili, anche iscritti in pubblici registri, come autovetture, navi, imbarcazioni, natanti e aeromobili sequestrati, sono affidati dall’autorità giudiziaria in custodia giudiziale agli organi di polizia che ne facciano richiesta, per l’impiego in attività di polizia di sicurezza e giudiziaria, ovvero possono essere affidati alla Agenzia o ad altri organi dello Stato o ad altri enti  pubblici non economici, per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale.

Occorre rilevare che la legge 109/96, introducendo l’art. 2 duodecies nella legge 575/65, non si è limitata ad apportare innovazioni sostanziali e procedurali in tema di amministrazione dei beni sequestrati e confiscati, ma ha recepito anche l’esigenza di attuare un monitoraggio permanente su di essi anche attraverso la creazione di una banca dati unica.

L’esigenza di dare vita ad una banca dati deriva anche dal fatto che, sino a quel momento, la raccolta delle informazioni era stata rimessa alla iniziativa delle amministrazioni a vario titolo interessate, le quali, senza alcun raccordo tra loro, avevano provveduto a istituire autonomi sistemi di rilevazione, talvolta privi di precisi criteri procedurali. L’art. 2 duodecies, comma 4, l. 575/65, ha recato significative innovazioni, disponendo che la raccolta dei dati relativi ai beni sequestrati o confiscati, concernenti lo stato del procedimento per il sequestro o la confisca, nonché dei dati inerenti la consistenza, la destinazione e  il riutilizzo dei beni in parola,  venisse disciplinata da un regolamento da emanarsi con decreto del Ministero della Giustizia di concerto con le amministrazioni interessate (Difesa, Economia e Finanze e Interno).

Atteso che il codice delle leggi antimafia (d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, in attuazione degli artt. 1 e 2 della legge delega 13 agosto 2010, n. 136, segnatamente al libro I, Titolo III (amministrazione, gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati), Capi I, II, III e IV) ha raccolto, semplificato, sistematizzato e razionalizzato tutte le disposizioni sopra enunciate, l’art. 49 del codice ha raccolto il richiamo al citato regolamento (ancora non emanato) che avrà il compito di collazionare i dati relativi ai beni sequestrati o confiscati, le informazioni concernenti lo stato del procedimento per il sequestro o la confisca degli immobili, le notizie relative alla consistenza, alla destinazione e alla utilizzazione dei cespiti sequestrati o confiscati, nonché la trasmissione dei medesimi alla Agenzia.

Allo stato attuale, oltre la Banca dati S.I.P.P.I. (Sistema Informatico Prefetture e Procure d’Italia) presso il Ministero della Giustizia,  esiste anche quella dell’Agenzia del Demanio per le fasi procedimentali di sua competenza. Essa, destinata ad avere come utenti i dipendenti delle filiali dell’Agenzia, raccoglie le informazioni dei procedimenti amministrativi di destinazione dei beni definitivamente confiscati. Le due banche dati fanno emergere ulteriori problemi di coordinamento, in ragione del fatto che trattano separatamente due fasi diverse del procedimento di confisca e destinazione senza alcuna integrazione automatica. L’applicativo S.I.P.P.I., infatti, presta una attenzione maggiore ai dati dei soggetti e alla ricostruzione dei patrimoni loro riconducibili, adottando una classificazione che ricalca quella dei registri ufficiali per materia, senza che vengano valorizzati i settori relativi alle informazioni attinenti la gestione dei patrimoni medesimi

La banca dati dell’Agenzia del Demanio possiede, invece, come fulcro le conoscenze necessarie alla gestione degli immobili, con particolare attenzione al  monitoraggio dei dati afferenti le ipoteche e i contratti di affitto.

Un problema particolare va sottolineato al termine di questo lavoro, ossia la questione del sequestro-confisca delle  unità immobiliari in odore di mafia rinvenibili al di fuori dei confini nazionali, ancora non risolta dall’ordinamento giuridico italiano, a causa della mancata adozione degli strumenti legislativi necessari alla trasposizione nel diritto interno delle relative norme U.E..

La decisione quadro del Consiglio Europeo 2006/783/Gai del 6 ottobre 2006 (applicazione del principio di reciproco riconoscimento ed esecuzione immediata delle decisioni di confisca), pur oggetto dell’art. 49, comma 1, lett. a), della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008) che conferiva al Governo il potere-dovere di approvare un decreto legislativo di recepimento entro il 29 luglio 2010, non risulta ancora essere stata attuata in Italia: le ultime notizie risalgono al  22 luglio 2010, data  in cui è stato  presentato uno schema di decreto legislativo attuativo della decisione quadro da parte del Ministro delle Politiche Comunitarie, senza però che sia seguita alcuna deliberazione definitiva da parte del Consiglio dei Ministri, previo obbligatorio parere del Consiglio di Stato.

Prof. Fabrizio Giulimondi