FABRIZIO GIULIMONDI: "QUATTRO CHIACCHIERE SU RIFORMA COSTITUZIONALE, LEGGE ELETTORALE E DINTORNI"

LEGGE COSTITUZIONALE RENZI-BOSCHI "Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione".

·        Solo la Camera dei deputati conferisce e revoca la fiducia al Governo. La Camera è protagonista del procedimento legislativo salvo limitati casi in cui la funzione legislativa è bicamerale. L’intervento del Senato nel procedimento legislativo raccorda il legislatore statale con i legislatori regionali. La Camera è organo che si rinnova completamente alla scadenza, mentre il Senato è organo i cui componenti si rinnovano periodicamente e parzialmente. I senatori sono eletti dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano; nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; il Senato è composto al massimo da 100 membri: 95 senatori sono eletti con metodo proporzionale dai Consigli tra i propri membri e, uno per Regione, tra i sindaci (74 membri consiglieri regionali e 21 membri sindaci) in conformità alle scelte espresse dagli elettori. Fino a 5 senatori possono essere nominati dal Presidente della Repubblica per un mandato di sette anni non rinnovabile

NB.    Alla Camera dei deputati sono attribuite la rappresentanza della Nazione, la funzione legislativa, la funzione di indirizzo politico e quella di controllo dell’operato del Governo; al Senato della Repubblica sono attribuite la rappresentanza delle Istituzioni territoriali, la partecipazione al procedimento legislativo, la funzione di raccordo tra lo Stato e gli enti territoriali e la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni: mentre è chiaro il ruolo politico-costituzionale della Camera dei deputati, risulta indeterminato e confuso il ruolo del Senato, che rappresenta gli enti territoriali, ma svolge anche altre funzioni non omogenee.

NB.   La modalità di scelta dei senatori è rimasta del tutto indeterminata. Non sciolta l’alternativa tra elezione indiretta (da parte dei Consigli regionali) o diretta (da parte del corpo elettorale), si è rinviata ad una successiva legge ordinaria. Non è stato chiarito in che modo verranno scelti i 21 sindaci. Anche in questo caso sarà la legge ordinaria a specificarlo. È stata introdotta una figura di senatori del tutto nuova: di nomina presidenziale “a tempo” (anziché “a vita”, com’è adesso). La durata di sette anni è la stessa della durata del mandato presidenziale, il che collegherà questi senatori ai Presidenti in carica, con un’attenuazione della autonomia istituzionale.

·        L’esame dei disegni di legge è avviato dalla Camera che, dopo l’approvazione, trasmette immediatamente il testo al Senato che, se decide di esaminarlo, può proporre modifiche al testo e la Camera può scegliere se accoglierle o meno. Le proposte di modifica riferite a progetti di legge in cui è prevista la «clausola di supremazia», adottate dal Senato a maggioranza assoluta, sono superabili dalla Camera solo con maggioranza assoluta. L’esame da parte del Senato dei disegni di legge in materia di bilancio e di quelli con cui è prevista la «clausola di supremazia» è necessario ma i tempi del procedimento sono ridotti. Nel procedimento legislativo sono introdotti specifici termini per singole fasi: nella (spesso)eventuale o (raramente) necessaria fase senatoria i termini si riferiscono alla deliberazione se discutere o meno sul testo inviato dalla Camera e (in caso affermativo) a quello di approvazione delle modifiche (che possono non essere prese in considerazione dalla Camera). Anche per il procedimento di conversione di decreti –legge se il Presidente della Repubblica chiede una nuova deliberazione alle Camere di un disegno di legge  di conversione di un decreto - legge, il termine per la conversione in legge è differito di ulteriori 30 giorni (60 + 30). Introdotti alcuni vincoli alla decretazione d’urgenza - peraltro oggi già fissati dalle leggi ordinarie e dai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale - : la possibilità di ricorso al decreto-legge è espressamente esclusa per le leggi in materia costituzionale ed elettorale, le deleghe al Governo, l’autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, l’approvazione di bilanci e il ripristino di norme che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime.

·        Il Governo può chiedere il «voto a data certa» per assicurare una corsia preferenziale (votazione entro 70 giorni) ai disegni di legge essenziali per l’attuazione del suo programma, con l’esclusione di alcune tipologie di leggi (leggi ad approvazione paritaria di Camera e Senato, leggi in materia elettorale, leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto e legge che reca il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri per l’equilibrio di bilancio). Questo comporta che:  il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro 5 giorni dalla richiesta, che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno;  il disegno di legge prioritario dovrà essere sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di 70 giorni; sono ridotti della metà i termini già esigui per la deliberazione di proposte di modificazione da parte del Senato.

NB Mutato profondamente  il procedimento legislativo: la partecipazione paritaria delle due Camere sarà limitata a un numero limitato di leggi bicamerali (leggi costituzionali e leggi in materia di elezione del Senato, referendum popolare e ordinamento degli enti territoriali). Per tutte le altre leggi, il Senato potrà solo proporre modifiche sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva. Introdotto il giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali delle Camere: è riconosciuta ad un terzo dei senatori o ad un quarto dei deputati la possibilità di sottoporre alla Corte Costituzionale le leggi elettorali prima della loro promulgazione. L’iter di formazione delle leggi si complica: dall’unico attuale sono una decina le diverse modalità previste dalla riforma per  approvare una legge. È consistente il rischio di aumentare il contenzioso davanti alla Corte costituzionale. Saranno i Presidenti di Camera e Senato a risolvere i (prevedibilmente numerosi) casi controversi, ovvero se seguire l’uno o l’altro iter di formazione.

NB. La presenza di due Camere che svolgono le stesse funzioni c.d. bicameralismo perfetto),  secondo la vulgata in corso da anni rallenterebbe i tempi della produzione legislativa, a causa della c.d. navetta. In realtà, quando v’è stato l’accordo politico di maggioranza su un  testo le leggi sono state approvate rapidamente, anche nel giro di pochi giorni. Si trascura, altresì,  di considerare che gli errori in cui incorre una Assemblea nella approvazione di una normativa possono essere “appianati” nell’altra Aula.

·        Aumento dei quorum per l’elezione del Capo dello Stato: è eletto dal Parlamento in seduta comune a maggioranza dei due terzi; dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti e dal settimo scrutinio quella dei tre quinti dei votanti prima della promulgazione. Le leggi elettorali possono essere sottoposte al giudizio preventivo della Corte costituzionale, su ricorso di almeno un quarto dei componenti della Camera o di almeno un terzo dei componenti del Senato. I giudici  della Corte costituzionale eletti dal Parlamento sono scelti tre dalla Camera e due dal Senato.

NB  Si accresce il peso della Camera nella scelta del Capo dello Stato. In raccordo con la legge elettorale n. 52 del 2015 (c.d. Italicum), aumenta il peso del partito che ha – grazie al premio elettorale conseguito per poter formare il Governo – la maggioranza alla Camera. La previsione delle diverse maggioranze qualificate per la elezione del Presidente è stato proposto per compensare lo sbilanciamento a favore del partito che ha la maggioranza dei seggi alla Camera e, tende a preservare il carattere “non maggioritario” della scelta del Presidente della Repubblica, che rappresenta l’unità nazionale. Dal settimo scrutinio, però, la maggioranza dei 3/5 è calcolata “sui votanti” e non “sui componenti”. Non può escludersi, dunque, un Presidente eletto con maggioranze parlamentari ridotte (qualora una o più forze politiche decidano di non presentarsi al voto).

·        Legislazione statale e regionale: eliminata la c.d.  “competenza legislativa  concorrente” regionale. Maggiore chiarezza nella definizione della competenza legislativa dello Stato, rafforzata in alcune materie (come le politiche attive del lavoro, la  concorrenza e le infrastrutture strategiche). Competenza legislativa residuale delle Regioni nelle materie non riservate in via esclusiva allo Stato. Per tutelare l’unità giuridica o economica statuale  o l’interesse nazionale, su proposta del Governo, la legge statale può  intervenire in materie non attribuite dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato.

·        Abolite le Province quali organi costituzionali dotati di funzioni e poteri propri.

·        Abolito il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).

·        Aumentato a 150.000 il numero di firme necessario alla presentazione di un progetto di iniziativa popolare e introdotte garanzie procedurali per assicurarne il successivo esame e l’effettiva decisione parlamentare. Abbassato il quorum per la validità del referendum abrogativo: se richiesto da almeno 800.000 firmatari il quorum è fissato alla maggioranza dei votanti alle elezioni politiche precedenti. Introdotto l’istituto del referendum propositivo e di indirizzo.

NB.    Gli strumenti di democrazia diretta non vengono favoriti: da un lato si prevede l’innalzamento del numero delle firme necessarie per poter presentare disegni di legge d’iniziativa popolare (e per promuovere un referendum, seppur compensato con un abbassamento del quorum per la validità del voto referendario), dall’altro si rinvia ai regolamenti parlamentari di stabilire le regole per la presa in esame  disegni di legge d’iniziativa popolare da parte delle Camere.

NB. Lettura combinata della riforma costituzionale con il c.d. “Italicum” (legge 6 maggio 2015, n. 52, “Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati).

Atteso che il rapporto di fiducia tra il Governo e il Senato è eliminato ed  è  la sola Camera ad accordare o revocare la fiducia al Governo ed essere il luogo centrale e (prevalentemente) unico ove si formano le leggi, la legge elettorale 52/2015 assicura la maggioranza assoluta dei seggi (il 55%, pari a 340 deputati) alla lista o alla coalizione di liste che al primo turno supera la soglia del 40% dei voti espressi (con un premio di maggioranza del 15%); in caso di mancato superamento della soglia “scatta” il ballottaggio fra le due liste o coalizioni di liste che al primo turno abbiano ottenuto il maggior numero di voti: anche in questo caso il vincitore otterrà la maggioranza assoluta dei seggi (il 53%, pari a 327 deputati) alla Camera dei deputati. Di conseguenza potrebbe formarsi un Governo “monocolore” espressione di una esigua minoranza di votanti e con una presenza “strabordante” di parlamentari che lo sostengono alla Camera, che, con la riforma, “oltre ad essere titolare esclusiva del rapporto di fiducia col Governo, sarebbe titolare pressoché esclusiva della funzione legislativa in quanto l’esercizio collettivo col Senato è limitato” (prof. Alessandro Pace). E ancora: la riforma ha modificato il sistema di elezione del Presidente della Repubblica da parte del Parlamento in seduta comune (composto da 630 deputati e 100 senatori, non essendovi più i delegati regionali in quanto ricompresi fra questi ultimi), prescrivendo (si ribadisce) le seguenti maggioranze qualificate: 2/3 dell’Assemblea sino al terzo scrutinio; 3/5 dal quarto al sesto scrutinio; 3/5 dei votanti dal settimo scrutinio in poi. Da quest’ultimo scrutinio in poi, quindi, non può escludersi un Capo dello Stato eletto con maggioranze parlamentari monopartitiche. La riforma è intervenuta anche sul sistema di elezione dei giudici costituzionali, prevedendone, fra i quindici, (come si è in precedenza detto) cinque di emanazione parlamentare, tre della Camera e due del Senato. Anche in questa ipotesi, il raccordo fra il disposto della legge 52/2015 e la riforma costituzionale può portare la non bassa probabilità che i giudici costituzionali di nomina parlamentare (senz’altro quelli “fuoriusciti” dalla Camera, ma, in realtà, anche quelli dal Senato), potrebbero essere “partoriti” da una maggioranza “a partito unico”.

NB.  La tecnica legislativa lascia molto a desiderare. Le Costituzioni straniere (inclusa quella italiana vigente del 1948) si caratterizzano (a differenza delle altre fonti di diritto) dalla brevità, lapidarietà, chiarezza e semplicità degli enunciati, ove sono assenti richiami ad altre disposizioni  contenute nell’articolato.

Gli articoli di seguito riportati -  a mo’ di esempio -   contrastano marcatamente con le regole basi della legislica:

Articolo 10 (della riforma).

(Procedimento legislativo).

   1. L'articolo 70 della Costituzione è sostituito dal seguente:

   «Art. 70. – La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all'articolo 71, per le leggi che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di senatore di cui all'articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.

   Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.

   Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all'esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.

   L'esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all'articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.

   I disegni di legge di cui all'articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione.

   I Presidenti delle Camere decidono, d'intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.

   Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all'esame.”

“Articolo 12 (della riforma)

(Modifica dell'articolo 72 della Costituzione).

   1. L'articolo 72 della Costituzione è sostituito dal seguente:

   «Art. 72. – Ogni disegno di legge di cui all'articolo 70, primo comma, presentato ad una Camera, è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.

   Ogni altro disegno di legge è presentato alla Camera dei deputati e, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.

   I regolamenti stabiliscono procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza.

   Possono altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti, che, alla Camera dei deputati, sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. I regolamenti determinano le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni.

   La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, per quelli di delegazione legislativa, per quelli di conversione in legge di decreti, per quelli di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per quelli di approvazione di bilanci e consuntivi.

   Il regolamento del Senato della Repubblica disciplina le modalità di esame dei disegni di legge trasmessi dalla Camera dei deputati ai sensi dell'articolo 70.

   Esclusi i casi di cui all'articolo 70, primo comma, e, in ogni caso, le leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di cui agli articoli 79 e 81, sesto comma, il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i termini di cui all'articolo 70, terzo comma, sono ridotti della metà. Il termine può essere differito di non oltre quindici giorni, in relazione ai tempi di esame da parte della Commissione nonché alla complessità del disegno di legge. Il regolamento della Camera dei deputati stabilisce le modalità e i limiti del procedimento, anche con riferimento all'omogeneità del disegno di legge».

Fabrizio Giulimondi