mercoledì 17 gennaio 2018

FABRIZIO GIULIMONDI: "TECNICA LEGISLATIVA E DEMOCRAZIA"

Appare ad un primo approccio un dato meramente formale, ma in realtà il numero delle leggi e la loro qualità redazionale incide profondamente su una corretta gestione della “cosa pubblica”: “Corruptissima re publica plurimae leges” (affermava saggiamente Tacito).
Altissimo numero di leggi, struttura delle stesse, presenza eccessiva di articoli, commi, lettere, articolati composti da una unica disposizione con centinaia di commi, commi aggiunti con le diciture latine bis, ter, quater, etc, troppe sottodivisioni dei commi in lettere, terminologie troppo tecniche e poco comprensibili al comune cittadino, eccessive interpolazioni, determinano un complesso normativo di difficile lettura non solo per il quisque de populo, ma per gli stessi tecnici.
Se ci caliamo, poi, in seno a materie complesse come quelle inerenti le procedure ad evidenza pubblica, o il settore urbanistico, edilizio o tributario, ci si rende conto di quanto sia importante un approccio agevole di un testo legislativo. L’utilizzo di Testi Unici e Codici costituiscono strumenti utili ed efficaci e, ad esempio,  il codice degli appalti 50/2016, corretto con quello n. 57/2017, è senza dubbio un giusto tentativo di aiuto per l’operatore economico ed imprenditoriale onesto di accedere al mercato senza “tagliole” da parte delle aziende “scorrette”. La normazione sulla trasparenza e in contrasto al tentacolare fenomeno della corruzione risulta essere un ausilio di grande importanza per tutti coloro che interloquiscono economicamente, finanziariamente e commercialmente con la Pubblica Amministrazione. Una maggiore attenzione da parte del Legislatore alle regole in tema di legistica può certamente consentire un più facile accesso al “mercato” da parte delle tantissime aziende e società oneste e capaci, avendo esse una maggiore agibilità fra le direttive e le procedure da rispettare. Non è cosa da poco una legge chiara con dettami certi che siano perfettamente compresi da un cittadino, imprenditore o privato che sia, che comprende in pieno ciò che può e non può fare. Dalla chiarezza delle leggi deriva direttamente un mercato sano scevro da metastasi corruttive.

Come possiamo capire i principi di chiarezza, precisione, uniformità, semplicità ed economia, sottesi alle metodologie di tecnica redazionale dei provvedimenti legislativi, siano questi ultimi di natura primaria o secondaria, “non sono espressione di ideali estetici o di modelli formali” – come proclama nel preambolo alla terza edizione del dicembre del 2007 il ‘Manuale regionale di tecnica legislativa’, elaborato dall’Osservatorio legislativo interregionale, recante “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi” – “ma  strumenti per garantire la qualità della legislazione e con essa il fondamentale principio della certezza del diritto”.
 A tale proposito v’è obbligo di aggiungere che la “certezza del diritto” è il precipitato logico – giuridico del principio di democraticità (art. 1 Cost), informatore primario del sistema costituzionale e ordinamentale italiano.
Una disposizione mal compresa dai destinatari, ossia dal Popolo che è il vero Sovrano e che  esercita la Sovranità – in via mediata -  anche attraverso il Parlamento e il Governo, lede direttamente e platealmente  la democraticità del sistema, che si manifesta pure attraverso le norme di disciplina della vita della Comunità la quale, per contribuire correttamente e legittimamente alla vita dello Stato, deve necessariamente capire in tutti i suoi aspetti il contenuto delle disposizioni emanate dagli  Organi costituzionali,  che  operano – secondo il dettato costituzionale -  per conto e nell’interesse della Comunità medesima.
L’ incomprensione totale o parziale di un testo legislativo, essendo di ostacolo, anche grave, a tutto quanto sopra esposto, è un vulnus di non poco momento alla effettiva partecipazione democratica del cittadino, uti singulus e uti socius, a mente degli artt. 2 e 3, comma 2, della Carta Costituzionale.
Una preciso riferimento alla necessità della chiarezza formale della legge si ritrova nella sentenza 95/2007 della Corte Costituzionale, con la quale i giudici della Consulta hanno sottolineato che, il precetto contenuto nella disposizione deve essere formulato all’indicativo presente, ossia nel modo e nel tempo verbale atto ad esprimere il comando secondo il consueto linguaggio legislativo.  L’ indicativo presente è, dunque, sicuro indice della prescrizione di un obbligo, assumendo un valore indubitabilmente imperativo.
Atteso che il principio di chiarezza non trova attuazione soltanto nell’uso appropriato dei termini linguistici, la Consulta ha evidenziato che una disposizione  è chiara quando, ad esempio, enuncia tramite  poche e semplici espressioni un concetto generale; indica senza incertezza i suoi destinatari; precisa gli organi preposti alla sua attuazione, configurandone bene le competenze; determina le conseguenze di natura penale, civile, amministrativo-contabile o disciplinare in caso di inosservanza di un ordine o di un divieto; chiarisce se un elenco di condizioni è tassativo o esemplificativo, ovvero se le stesse debbano essere intese cumulativamente o alternativamente.
Ancora: la Corte Costituzionale con la decisione 303/2003 ha ribadito l’orientamento espresso con le sentenze 85/1999, 94/1995 e 384/1994, secondo il quale la certezza e la chiarezza sono un valore costituzionale e assumono un aspetto rilevante nel giudizio di legittimità costituzionale di una normativa, dovendo essere incluse nella parte motiva della decisione anche le valutazioni di ordine di tecnica legislativa.
Tengo a riportare quanto ha affermato il 16 dicembre 2004 il Presidente della Repubblica Ciampi nel messaggio di rinvio alle Camere della legge di delega in materia di ordinamento giudiziario: “Con l’occasione ritengo opportuno rilevare quanto l’analisi del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo. A tale proposito, ritengo che questa possa essere la sede propria per richiamare l’attenzione del Parlamento su un modo di legiferare- invalso da tempo – che non appare coerente con la ratio delle norme costituzionali che disciplinano il procedimento legislativo e, segnatamente, con l’articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata “articolo per articolo e con votazione finale”.
In conclusione, va ripensato l’uso ricorrente di approvare un unico maxi emendamento -  includente l’intera legge – formulato dal Governo, su cui questi appone regolarmente la c.d. questione di fiducia.
Riforma regolamento Senato approvata il 20 dicembre 2017
·       Tempi più rapidi per l’esame delle leggi
Quella del regolamento del Senato è l’unica riforma bipartisan del quinquennio, anzi quadripartisan essendo frutto dell'accordo tra Pd, Fi, M5S e Lega. Principale scopo quello di sveltire l'iter parlamentare delle leggi. Ma i tempi più veloci non dovrebbero andare a scapito della qualità dei provvedimenti: la riforma infatti rafforza il lavoro delle commissioni. Non solo riservando ad esse quindici giorni al mese non coincidenti con il lavoro d'Aula, ma anche aumentando i casi in cui i provvedimenti saranno esaminati in commissione in sede redigente e deliberante, senza dunque la necessità del passaggio in Aula.
Fabrizio Giulimondi

Nessun commento:

Posta un commento