"CORRUZIONE: MALE ANTICO E SENZA CONFINI GEOGRAFICI”

Don Ciotti: “La corruzione è un furto che impoverisce la società”.

Il Marchese G.S. Halifax (politico e scrittore inglese del ‘600): “Se le leggi potessero parlare, si lamenterebbero dei giuristi”

Gli effetti disastrosi che la diffusione del fenomeno corruttivo arreca al sistema pubblico e privato, dunque all’intera collettività, non si propagano solo e soltanto sul piano economico, ma investono tutta l’impalcatura morale e culturale su cui poggia una società civile. Oltre a indebolire il mercato, favorendo la concorrenza sleale e scoraggiando gli investitori stranieri, la corruzione crea un deficit di trasparenza ed efficienza che incrina la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni. Essa lede uno dei principi fondamentali della nostra Carta costituzionale dall’articolo 4, in base al quale, vale la pena ricordarlo, la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto, e ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società. Combattere il fenomeno corruttivo significa dunque proteggere, difendere le basi stesse della nostra democrazia, perché, come ha detto il Capo dello Stato, Sergio Mattarella, “la corruzione è un furto di democrazia”.

Soltanto nel 2016, secondo i dati della Guardia di Finanza, tra sprechi nella Pubblica Amministrazione e irregolarità nella gestione dei fondi pubblici, la corruzione ha causato all’erario danni per oltre 5,3 miliardi. Soldi sottratti allo Stato e ai costruire nuove scuole, formare altri insegnanti, dunque

·       Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto l’altra. In aderenza alle indicazioni delle organizzazioni sovranazionali, nell'ambito delle strategie di prevenzione devono essere perseguiti i seguenti tre obiettivi principali: a) ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione; b) aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione; c) creare un contesto sfavorevole alla corruzione.

·       In tale contesto si colloca l'esigenza di garantire la trasparenza che non coincide con la pubblicità, ma costituisce un quid pluris rispetto sia a quest’ultima sia allo stesso diritto di accesso, imponendo all' Amministrazione un controllo diffuso di legittimità sulla propria azione amministrativa. Le normative in materia di anticorruzione e di trasparenza hanno introdotto una opportuna visione integrata delle politiche di prevenzione e repressione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, ponendo al centro dell’attenzione il valore etico della legalità e dell’integrità, inteso come principio cardine dell'intera azione amministrativa. L'evoluzione de fenomeno della corruzione che nel tempo diventa sempre più insidioso, sofisticato e radicato, come ogni altro fenomeno criminale o illecito, comporta una sorta di "manutenzione normativa” adeguata alla esigenza di conservare l'appropriatezza degli strumenti alle finalità cui sono destinati

La corruzione va oltre il semplice dato giuspenalistico divenendo fenomeno che imputridisce l’Amministrazione, abito mentale a cui ci si assuefà. La nozione di corruzione va intesa in termini più ampi dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la Pubblica Amministrazione, identificandola con la "maladministration", cioè con l’assunzione di decisioni devianti dalla cura dell'interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari, intaccando il principio dì imparzialità fondamentale per l 'attività delle pubbliche amministrazioni. La Corte dei Conti, in occasione dell'audizione parlamentare del giugno 2015 sulla riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, ha richiamato l’attenzione sulla "necessità che, in ordine all’adeguamento delle misure di prevenzione, non vi siano arretramenti rispetto agli standard ormai consolidati in tutti i Paesi economicamente e socialmente più avanzati. ''

·       Legame tra corruzione e malfunzionamento dei mercati pubblici, identificando una corrispondenza biunivoca tra contrasto all’illegalità e salvaguardia della contendibilità del mercato degli appalti pubblici.

·       rapporto corruzione-crescita economica: la corruzione è uno strumento potentissimo di riduzione della concorrenza, strumento molto provinciale che non consente alle imprese di partecipare alla competizione e sono ormai evidentissimi i rapporti che ci sono fra i sistemi a più alto tasso di corruzione, e l'esistenza sia di una bassissima ricerca, sia di una maggiore fuga dei cervelli: se un soggetto vince un appalto utilizzando la corruzione, non dovrà certo dimostrare di essere bravo, non dovrà mettere in campo un know-how innovativo, e quindi non dovrà assumere i migliori tecnici: dovrà accontentarsi di quelli che gli vengono segnalati  dal sistema della corruzione.

·       La corruzione sia strutturalmente utilizzata dalla mafia, che ha spostato molto del suo core business sull'attività imprenditoriale.

·       La corruzione è un cancro che si mangia l’economia sana. Ed è anche una tassa occulta per gli italiani: 10 miliardi di Pil bruciati cioè 170 euro all’anno in meno per ciascun cittadino, anche quelli onesti.

·       Per la natura del fenomeno la stima è necessariamente approssimativa, ma la corruzione è quantificabile in termini di perdita della ricchezza. Il dossier della Banca Mondiale: “Nel mondo si pagano ogni anno più di 1.000 miliardi di dollari di tangenti e va sprecato, a causa della corruzione, circa il 3% del Pil mondiale“.

·                    La cornice normativa del fenomeno della corruttela:

• ·        legge 190/2012: prima legge che affronta il fenomeno della corruzione e illegalità nella PA attraverso un approccio multidisciplinare con nuovi strumenti sanzionatori, di trasparenza e di controllo proveniente dai cittadini e di adeguamento dell’ordinamento giuridico italiano ai principi internazionali.

Agisce dall’interno della PA: istituzione ANAC e responsabili della prevenzione della corruzione (con sanzioni a carico dello stesso anche per danno erariale e all’immagine); piano di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni statali; prevede la trasparenza attività amministrativa costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ; Governo deve definire codice di comportamento dei dipendenti delle PA per assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, la lealtà nella cura del pubblico interesse; tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio lavoro.

sul piano repressivo: aumento minimi pena per reati di peculato e abuso di ufficio; riforma concussione: introduzione concussione per induzione, limita concussione per costrizione al solo pubblico ufficiale.

• ·       decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Nuovo codice degli appalti) (Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), integrato e corretto dal d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56:“piccola rivoluzione copernicana” che privilegia l’offerta economicamente più vantaggiosa, esaltando la qualità dei lavori, forniture e servizi sul mero ribasso del prezzo;  rafforza i poteri regolatori e sanzionatori dell’ANAC; fa diventare il rating di legalità di cui d.l.. 1/2012 uno dei requisiti per accedere al mercato degli appalti pubblici.
• ·       decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e la legge 27 maggio 2015, n. 69 (Disposizioni in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio), illustrandone gli impatti sulla cornice operativa e sulla sfera dei poteri dell’Autorità.

·       Con il d.lgs. 97/2016 Il Governo ha dato attuazione dell’art. 7 della l. 124/2015 che prevedeva la revisione e la semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza. Il decreto interviene sia sul decreto 33/2013 in materia di trasparenza che sulla legge 190/2012, e in particolare, sulle disposizioni relative alla disciplina dei programmi di prevenzione della corruzione, nazionale e delle singole amministrazioni. Diverse disposizioni riguardano il ruolo e i poteri dell’ANAC. Per quanto concerne la trasparenza, oltre a una rivisitazione di alcuni obblighi di pubblicazione (ad esempio con riferimento ai dati reddituali e patrimoniali di organi politici e di titolari di incarichi dirigenziali nonché di contratti pubblici) ed alla riduzione di altri - anche ricorrendo all’apertura di banche dati pubbliche - le norme appena approvate intervengono sull’ambito soggettivo di applicazione della disciplina con alcuni chiarimenti, in particolare, per quel che concerne i soggetti di diritto privato controllati o partecipati da amministrazioni pubbliche. Si prevede, infatti, che quanto previsto per le PA di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) sia applicabile, in quanto compatibile, agli enti pubblici economici, agli ordini professionali e alle società in controllo pubblico, alle associazioni, fondazioni e agli enti di diritto privato, con bilancio superiore a 500.000 euro, la cui attività sia finanziata da PA e in cui la totalità dei titolari dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia dalle medesime designata.

·       Una delle novità più significative del nuovo decreto 97/2016 è costituita dall’introduzione nel nostro ordinamento di un accesso generalizzato ai dati e ai documenti detenuti dalle PA, sul modello del Freedom of Information Act (FOIA) di origine anglosassone. Il novellato art. 5 del decreto 33, prevede, infatti, «la libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni». Si tratta di uno strumento profondamente innovativo, che si aggiunge all’accesso civico già previsto nel decreto 33, con cui viene assicurato il diritto di accesso da parte di qualunque cittadino o associazione a tutti gli atti, i documenti e le attività delle PA, senza motivazioni e senza che occorra la dimostrazione di un interesse attuale e concreto.

• ·       Riforma del 2015 (legge 27 maggio 2015, n. 69) ha previsto un aumento delle pene massime per i seguenti reati contro la P.A.:

·       Peculato (art. 314 c.p.): da 4 anni a 10 anni e 6 mesi (in precedenza, 10 anni)

·       Corruzione impropria (art. 318 c.p.): da 1 a 6 anni (in precedenza, 5 anni)

·       Corruzione propria (art. 319 c.p.): da 6 anni a 10 anni (in precedenza da 4 anni a 8 anni)

·       Corruzione in atti giudiziari (art. 319-ter c.p.): da 6 anni a 12 anni (in precedenza da 4 a 10 anni).

·       Induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater c.p.): da 6 anni a 10 anni e 6 mesi (in precedenza, da 3 a 8 anni)

·       Il reato di concussione (art. 317 c.p.) comprende nuovamente anche l’incaricato di pubblico servizio, escluso precedentemente dall’applicazione della norma con L. 190/2012.

Si entra nell’ottica della giustizia riparativa grazie alla riforma 103/2017, in attuazione della Direttiva 2012/29/Ue adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio, recante “norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato”

1)   Diminuzione pena da 1/3 a 2/3 se il colpevole si è efficacemente adoperato per evitare che attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori o per assicurare elementi di prova reale e personale;

2)   Sospensione condizionale della pena/patteggiamento sono subordinati alla restituzione del profitto economico del reato o di quanto ingiustamente percepito.

Si prevede “riparazione pecuniaria” obbligatoria in caso di sentenza di condanna a favore dell’amministrazione offesa, fermo restando il risarcimento del danno.

·       Corruzione fra privati. Approvato definitivamente nello scorso mese  di marzo il d.lgs. 15 marzo 2017, n. 38 (uno dei decreti legislativi c.d. "Madia" emanati a seguito della legge 124/2015) che propone modifiche rilevanti all’art. 2635 del Codice civile e introduce la nuova fattispecie di istigazione alla corruzione tra privati (articolo 2635bis c.c.).

Il provvedimento amplia la categoria dei soggetti punibili per episodi corruttivi, andando a ricomprendere anche l’eventuale amministratore di fatto o l’estraneo che agisce quale interposta persona.

Aumentano anche le condotte sanzionabili, che vanno ad includere l’offerta e la sollecitazione della corresponsione di denaro o altra utilità.

Sul fronte del d.gls. 231/2001, le nuove norme intervengono sull’articolo 25ter del Decreto con rinvio alla corruzione tra privati, inasprendo le sanzioni pecuniarie (da 400 a 600 quote) ed aprendo a quelle interdittive. Con riferimento alla fattispecie di istigazione ex articolo 2635 bis c.c., sono invece previste sanzioni da 200 a 400 quote.

Riforma disciplina prescrizione

Si tratta di un tema di primo piano nel dibattito politico che si è arricchito di significati e implicazioni, tutti di grande rilevanza giuridica, che vanno ben oltre la riforma dell’istituto previsto all'interno dell'articolato della legge 23 giugno 2017, n. 103 (“Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario”).

Notiamo che la modifica della disciplina generale si INTRECCIA con il regime particolare previsto per alcuni reati (come la corruzione) dove un allungamento dei tempi è giustificato dal fatto che la conoscenza del fatto emerge molto tempo dopo la sua commissione.

IN SINTESI andiamo a rivedere la disciplina della prescrizione prestando la massima attenzione alle difficoltà di accertamento reati complessi con la consapevolezza che qualunque scelta deve essere condotta nel solco del principio della ragionevole durata del processo.

COSA PREVEDE la riforma approvata con la fiducia al Senato il 16 marzo 2017: Sospensione 18 mesi da termine   per deposito sia I sia II grado; restano invece invariate altre ipotesi sospensione (richiesta autorizzazioni a procedere, rogatorie, deferimento questione ad altro giudizio). Adesso si agisce sul 161 c.p. per una serie più ampia di reati contro la PA (induzione indebita, corruzione incaricato p.s., truffa aggravata erogazioni pubbliche). Effetto pratico: aumento metà opera sul termine massimo (+1/4) per corruzione propria e a 18/21 anni (+1/4) per corruzione atti giudiziari.  

            

      

·    WHISTERBLOWER:  il d.d.l. approvato in seconda lettura lo scorso 18 ottobre  al Senato e adesso passato in terza lettura alla Camera dei deputati

1.  Tutela ampliata: per tutti i lavoratori pubblici diversi da quelli dipendenti, presso la PA e gli enti pubblici economici e a quelli di diritto privato sotto controllo pubblico; si applica (indipendentemente dal tipo di contratto) pure a consulenti e collaboratori; ai lavoratori in imprese che forniscono beni e servizi alla PA.

2.  Si estende tutela al settore privato prevedendo che nei modelli organizzativi e di gestione predisposti ai sensi dell’art. 6 della legge 231/2001 - che fungono da esimenti da responsabilità amministrativa da reati - siano inserite norme specifiche che obbligano i dirigenti a presentare segnalazioni circostanziate di illeciti di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte. Obbligo di canali di segnalazione a tutela della riservatezza del segnalante e dell’informazione, con divieto di misure ritorsive e discriminatorie.

3.  Definita la posizione del whistleblower sul piano della lealta’: deve agire in buona fede sul piano oggettivo (segnalazione circostanziata) e soggettivo (ragionevole convinzione in base ad elementi di fatto che la condotta illecita si sia verificata). Buona fede esclusa se abbia agito con colpa grave. Se risulti infondatezza della segnalazione e mancanza di buona fede previsto anche licenziamento. In presenza di queste condizioni il segnalatore non potrà essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altre misure ritorsive.

4.  Destinatari della segnalazione: sostituito il riferimento al superiore gerarchico con il responsabile per la prevenzione corruzione istituito all’interno di ogni PA con la legge Severino. FERMA la presentazione della denuncia all’ANAC e ai magistrati ordinari e contabili.

5.  In ogni caso misure ritorsive vanno comunicate ad Anac che può applicare al responsabile di atti discriminatori una sanzione pecuniaria amministrativa fino a 30mila euro.

6.  Rafforzata tutela riservatezza del whistleblower limitando la deroga alla indispensabilità della conoscenza dell’identità del segnalante per la difesa dell’incolpato. L'Anac predisporrà linee guida sulle procedure di presentazione e gestione delle segnalazioni promuovendo anche strumenti di crittografia quanto al contenuto della denuncia e alla relativa documentazione per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante.

7.  Clausola anti calunnia. Ogni tutela salta nel caso di condanna del segnalante in sede penale (anche in primo grado) per calunnia, diffamazione o altri reati commessi con la denuncia. Se si accerta l'infondatezza della segnalazione o la mancanza di buona fede scatta inoltre il procedimento disciplinare e l'eventuale licenziamento in tronco.

Infine, non da ultimo, la corruzione deve essere affrontata sul campo culturale. Oltre che nella cura, la terapia deve puntare su un efficace sistema di prevenzione, che deve coinvolgere tutta la società civile, a partire dal mondo della scuola dove i nostri ragazzi si formano. Per vincere la sfida, proprio dai giovani bisogna partire, curando e coltivando i principi di legalità, lealtà, trasparenza, merito ed onestà.

Fabrizio Giulimondi