INTRODUZIONE
Il d. lgs. n.222 del 2015 ha previsto, in capo
alle Aziende Sanitarie Provinciali della Regione Sicilia, il trasferimento del
personale medico, infermieristico e tecnico impiegato, fino ad allora, dai
Dipartimenti dell’Amministrazione Penitenziaria e della Giustizia Minorile del
Ministero della Giustizia. Inoltre, sono state trasferite alle A.S.P. coinvolte
tutte le funzioni sanitarie in essere, comprese quelle concernenti il rimborso
alle comunità terapeutiche (sia per i soggetti con problemi di
tossicodipendenza che per i minori affetti da disturbi psichici) e le spese
sostenute per il mantenimento, la cura e l’assistenza medica dei detenuti, così
come pure le attrezzature e i beni strumentali relativi alla sanità penitenziaria.
In un
quadro di indispensabile sussidiarietà e adeguatezza dei servizi di cura
erogati, l’articolata e complessa innovazione del settore ha necessitato di
un’inevitabile rodaggio da parte delle strutture riceventi, sia per quanto
attiene le diverse linee di governance delle varie ASP coinvolte che per la
quantità delle figure tecniche e professionali interessate dal Decreto.
Il
tema, indubbiamente, presenta peculiarità di portata generale, essendo
attinente a un tema significativo quale quello della sicurezza della misura
detentiva, contemperato, però, dalla tutela del diritto del detenuto al bene
della salute e della vita. Quello dell’ambito della privazione della libertà
personale nel contesto delle cure sanitarie, soprattutto in riferimento al trattamento
di patologie complesse o in presenza di detenuti con disabilità tali da
trasformare la permanenza carceraria in una vera e propria forma di
segregazione, rimane un tema aperto, come per altro sottolineato dalla recente
relazione annuale al Parlamento del Garante Nazionale dei diritti delle persone
detenute e private della libertà personale, e per questo necessita di un
monitoraggio attento e non superficiale da parte delle istituzioni centrali,
periferiche e regionali coinvolte. A mio avviso, a tal proposito, resta indispensabile
elevare gli standard detentivi secondo le raccomandazioni dell’Unione Europea,
e proprio in questa direzione si è mosso il Ministero della Giustizia,
prevendendo regolazioni tali da limitare il flusso in entrata e considerando
come extrema ratio il ricorso alla
detenzione, affiancando alle misure attualmente in vigore forme di cautela
alternative dalla chiara funzione deflattiva, come la cauzione o le misure
interdittive, e operando un’azione intelligente di sburocratizzazione della
fase dell’esecuzione penale e penitenziaria. Sono temi complessi e dal forte
impatto sociale ma che, finalmente, trovano uno sbocco concreto ed operativo.
DAGLI OSPEDALI PSICHIATRICI
GIUDIZIARI (O.P.G.) ALLE RESIDENZE PER
L’ESECUZIONE DELLE MISURE DI SICUREZZA (R.E.M.S.)
Le
misure di sicurezza dell’esecuzione in case di cura e custodia (art. 219 c.p.)
ovvero in Ospedale Psichiatrico Giudiziario (art. 222 c.p., art. 62 Ord. Pen.)
sono sanzioni che si applicano nei confronti di autori di reato considerati
socialmente pericolosi e affetti da infermità o semi-infermità mentale.
Il d.l.
52/2014, consistentemente modificato dalla L. 81/2014, ha sancito la chiusura e
il superamento delle case di cura e custodia e degli OPG, istituendo al loro
posto le Residenze per le Misure di Sicurezza (REMS), gestite direttamente dal
Servizio Sanitario Nazionale (e non più dall’Amministrazione Penitenziaria).
In ogni caso, ferme restando le finalità
rieducative e di reinserimento sociale di cui all’art. 27 Cost., alle esigenze
di trattamento penitenziario (custodia) si aggiungono le necessità di
trattamenti sanitari (cure mediche).
Perché
il superamento degli OPG?
Varie
le ragioni spesso invocate:
- Situazione di oggettivo degrado in cui
versavano gli OPG.
- Anti-terapeuticità degli OPG, dimostrata
a livello tecnico-scientifico.
- Superamento del tradizionale paradigma
terapeutico e introduzione di nuovi protocolli sanitari centrati su trattamenti
personalizzati ad elevata specializzazione.
- Necessità di integrazione con il SSN.
- Completamento del “percorso di civiltà”
avviato con la c.d. legge Basaglia (L. 180/1978), fondata sull’affermazione dei
diritti di uguaglianza e parità di trattamento per tutti i cittadini, siano
essi infermi di mente o meno, autori di reato o meno.
Il
graduale percorso di superamento degli OPG.
Come
accennato, storico punto di partenza è la legge Basaglia, che per prima ha
riconosciuto con la chiusura dei (soli) manicomi civili il passaggio culturale
a un modello di prevalenza della dimensione terapeutica su quella di
controllo/neutralizzazione nella gestione del paziente psichiatrico.
Con
particolare riguardo agli OPG:
- Sent. Corte Cost. n. 253/2003 ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 222 c.p. nella parte in cui
si obbligava il prosciolto per vizio totale di mente, ritenuto comunque
socialmente pericoloso, ad ricovero in OPG, senza che il Legislatore avesse
previsto la possibilità di adottare una diversa misura di sicurezza.
La
sentenza ha aperto scenari trattamentali nuovi, incentrati su percorsi
terapeutici personalizzati, anche all’interno di strutture sanitarie destinate
ai malati di mente non autori di reato, attraverso l’impiego dell’istituto
della libertà vigilata.
- Legge Finanziaria 2008 (L. 244/2007),
che ha trasferito alle Regioni le funzioni sanitarie (non di sicurezza)
afferenti agli OPG.
- DPCM 1° aprile 2008, di attuazione della
sopra citata normativa, ha dettato le Linee Guida per il progressivo passaggio
degli OPG alla gestione delle AUSL regionali.
Principio
fondamentale “Territorialità”: l’ambito territoriale (regionale) è il migliore
per il trattamento dei malati di mente, potendosi realizzare favorevoli
sinergie con gli altri servizi sanitari, i servizi sociali e le altre
istituzioni territoriali. Sulla base di tale principio, si è individuata la
principale ragione del trasferimento dei REMS alla gestione regionale.
- Commissione d’inchiesta Marino: la
relazione finale del 20 luglio 2011, oltre a denunciare la violazione della
dignità delle persone e una schiacciante prevalenza delle esigenze di custodia
rispetto a quelle terapeutiche, ha posto l’accento sulla distorsione del
meccanismo del riesame della pericolosità (proroghe disposte dal giudice per
carenza di un’adeguata offerta di strutture riabilitative esterne dei servizi
di salute mentale, anche per reati bagatellari), formulando proposte di
intervento.
- D.L. 221/2011, convertito con L. 9/2012:
viene fissata al 1° febbraio 2013 la chiusura degli OPG, data successivamente
prorogata al 1° aprile 2014 con DL 24 marzo 2013 e, infine, al 31 marzo 2015
con il citato DL 52/2014.
- D.L. 52/2014 e, soprattutto, la Legge di
conversione n. 81/2014: oltre a risolvere l’annoso problema della durata delle
misure di sicurezza (c.d. Ergastoli Bianchi, di dubbia legittimità
costituzionale1), precisando che le misure non possono superare la durata della
pena inflitta, ha definito il nuovo impianto organizzativo per i REMS nel
quadro del SSN
NODI CRITICI
1) Problema della Sicurezza la gestione dei
casi più difficili e complessi, caratterizzati da atti di aggressione e
violenza, non può esser lasciata esclusivamente agli operatori sanitari. L’aver
previsto solamente REMS “generaliste”, ossia strutture che non tengono conto di
situazioni particolari e potenzialmente critiche tali da richiedere un’elevata
specializzazione, può comportare difficoltà gestionali.
2) Le ricadute negative sulle strutture
sanitarie regionali la possibilità, sancita come visto dalla Corte Cost. con
sent. n. 253/2003, di commisurare le misure di sicurezza per gli infermi di
mente al grado di pericolosità sociale, unitamente al ridotto numero di posti
letto dei REMS, ha determinato un afflusso consistente di autori di reato
all’interno dei Servizi Psichiatrici di Diagnosi e Cura, che dovrebbero invece essere destinati soltanto alla gestione dei casi di emergenza psichiatrica. Ciò ha comportato non
indifferenti problematiche gestionali, quali:
a) Potenziale ostacolo al percorso
terapeutico degli altri pazienti presenti in struttura.
b) Possibili impieghi elusivi della
permanenza in struttura ordinaria per evitare la detenzione.
c) Carico di lavoro necessariamente
incrementato a fronte di un mancato potenziamento delle strutture regionali
(Dipartimenti di Salute Mentale).
3) Tendenziale slittamento della valutazione
sulla pericolosità sociale dal magistrato allo psichiatra, considerato quasi un
C.T.U., trasformando il curante in giudicante.
4) Difficoltà logistiche nell’individuazione
di strutture idonee, attesa la generalizzata diffidenza delle comunità locali
ad ospitare un REMS.
·
PROPOSTE POSSIBILI
Il
percorso di superamento degli OPG e di riorganizzazione del servizio sulla base
del principio di territorialità è avviato da 8 anni e deve essere concluso
efficacemente.
Tra le
possibili risposte alle criticità evidenziate in precedenza:
1) Rafforzare le sinergie tra livelli di
governo continuare e potenziare il lavoro in Conferenza Stato-regioni e in
Conferenza Unificata attraverso la predisposizione di Accordi, Intese,
Protocolli, ecc.
2) Migliorare e differenziare l’offerta di
cura e riabilitazione psichiatrica sia all’interno dei REMS sia nelle ordinarie
strutture penitenziarie, in modo da non gravare sulle strutture sanitarie per
il trattamento dei soggetti infermi di mente non autori di reato.
3) Rafforzare il monitoraggio del percorso
fin qui avviato al fine di individuare gli eventuali interventi correttivi
ritenuti più opportuni. In tal senso, può risultare necessario potenziare la
componente organizzativa preposta alla verifica dell’andamento della Riforma,
rappresentata dagli Osservatori, nazionali e regionali, che dovrebbero essere
integrati a Sistema unico.
4) Ridefinire i corretti ruoli esercitati da
psichiatri e magistrati nella valutazione della pericolosità sociale, nella
consapevolezza che è impossibile dal punto di vista scientifico fornire
elementi oggettivi e univoci sugli aspetti legati al disturbo psichiatrico e agli aspetti personologici del soggetto ovvero alla probabilità di recidiva.
5) Avviare una riflessione sui tradizionali
istituti di derivazione penalistica della non imputabilità per seminfermità
mentale e di pericolosità sociale in modo da temperare la dicotomia malato di
mente/sano di mente e favorire una maggior gradualismo definitorio, da
collegarsi necessariamente ad un fabbisogno di trattamento in funzione curativa
complessiva.
·
RIFORMA ORDINAMENTO PENITENZIARIO
Gli Stati
Generali dell’esecuzione penale si sono posti alla base di un processo
culturale di modernizzazione dell’esecuzione della pena ed hanno concorso a
fornire le indicazioni per formulare i principi e criteri della legge delega.
Premessa
la clausola generale - espressamente prevista dalla delega 23 giugno 2017, n. 103, in attesa della sua attuazione nel decreto legislativo che il Governo dovrà approvare - di salvezza di
quanto previsto dall’art. 41 bis della legge n. 354/1975 per sottrarre tale
disciplina eccezionale alle modifiche incidenti sulle regole penitenziarie, i
temi principali sono la valorizzazione delle misure alternative, la
semplificazione delle procedure, la personalizzazione dei trattamenti a fini di
recupero, diritti dei detenuti, riforma ordinamento minorile.
·
Di rilievo:
1. Revisione dei presupposti di accesso alle misure
alternative con riferimento sia alle condizioni soggettive sia ai limiti di
pena, nell’ottica di facilitare l’accesso alle stesse ma con esclusione dei
casi di eccezionale gravità e pericolosità come mafia e terrorismo. Ciò
risponde all’obiettivo, sperimentato con successo, di deflazionare la presenza
nelle carceri che si sta perseguendo in chiave “costituzionalmente orientata”
sia favorendo l’accesso alle misure extramurarie sia, appunto, limitando
l’ingresso al carcere per quei condannati per i quali la detenzione intramuraria
è sproporzionata rispetto alla gravità oggettiva del reato e alla pericolosità
del soggetto.
2. Passiamo poi alla semplificazione delle
procedure, anche con contraddittorio differito ed eventuale, per le decisioni
del giudice di sorveglianza (ad eccezione che per la revoca delle misure
alternative alla detenzione). Si prevede comunque che il procedimento di
sorveglianza deve garantire il diritto alla presenza dell’interessato e la
pubblicità dell’udienza, recependo quanto stabilito dalla Corte costituzionale
n. 97 del 2015.
3. Diritti dei detenuti: aggiornamento della
medicina penitenziaria potenziando l’assistenza psichiatrica. Migliorare la
qualità dell’assistenza è esigenza avvertita anche per allineare questo aspetto
della disciplina con il funzionamento delle REMS alle quali un autonomo
criterio della delega prevede la destinazione prioritaria di soggetti per i
quali sia stato definitivamente accertato lo stato di infermità al momento del
fatto nonché degli altri soggetti (infermità sopravvenuta durante l’esecuzione
o sottoposti a misura di sicurezza provvisoria o richiedenti accertamenti)
qualora le sezioni degli istituti penitenziari non siano idonee a garantire i
trattamenti terapeutico-riabilitativi nel rispetto dell’art. 32, Cost.; riconoscimento
diritto affettività’; favorire integrazione degli stranieri; revisione delle
norme sulla libertà’ di culto; considerazione degli specifici diritti delle
donne detenute e delle madri con figli minori (agendo ancora sulle misure
alternative e sulla sospensione della misura cautelare fino al primo anno di
età del figlio).
Fabrizio Giulimondi
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